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调研报告：基层社会治理存在的问题和解决对策

加强和创新社会治理，是推进国家治理现代化的重要组成部分，是国家长

治久安的基石。改革开放以来，我国在经济领域成绩斐然，但社会建设相对滞

后，由此增加了社会治理的难度和复杂性。当下，这种累加效应在基层社会治

理中尤为明显，创新治理的思路还需要进一步打开。

当前基层社会治理存在的主要问题

过度负重。一是身份的急剧改变。经济体制改革引发“单位人”向“社会

人”大批量的转化，给基层社会治理造成了极大的压力，使各单位卸掉了原本

自己要承担的公共服务和社会管理重担，将包袱甩给社会，甩给基层。但社会

领域改革相对滞后，使得目前我国社会组织发育相对不足，统一的社会保障体

系尚未建立，基层社会治理面临诸多问题。二是人口结构的快速改变。城镇化

快速发展给城市人口结构带来巨大变化，最大表现就是流动性人口激增，有些

城市流动人口数量远远超过本地居民。大量的流动性人口成为社会管理盲区，

给经济社会管理带来新的难题。三是供需不平衡。民众对公共服务和社会管理

的需求不断增长与传统社会管理体制落后的矛盾日益突出。随着单位制的逐步

解体，基层社会的各类矛盾和冲突日益复杂，社区管理、物业管理、信访、拆

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迁、征用、民生保障等方面的问题和纠纷大量出现，而传统社会管理体制机制

落后，使一些社会纠纷和社会矛盾不能及时予以解决。

权力有限。一方面是“万能”的职能，另一方面是“有限”的职权。人们

形象地用“三少三多”来概括当前基层体制现状，即：权力特别少，事务特别

多；权益特别少，职责特别多；资金特别少，服务特别多。以街道办事处为例，

“上边千条线，下面一根针”，市级、区级政府将大量的行政管理事务“漏”

到街道一级，街道办事处的科室部门设置几乎与上级政府一一对口，包括住房、

养老、低保、就业、司法、综治、城管、防火安全、卫生、绿化、环保、计划

生育、文教、市场管理、社区服务等方面。同时还设置了工青妇等群团组织，

但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，由于地域的限制

街道办事处不能拥有类似于市、区政府过多的工作人员，这就更加重了街道办

事处的负担。造成“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。

二元结构。城乡二元结构的户籍制度和保障制度在基层社会治理中表现得

特别突出，从政策上给基层社会管理带来难度。随着城镇化进程的加速，计划

经济时期形成的城乡二元结构的一整套制度已经过时。中央也反复要求“把城

乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”“将农村

社区建设与城市社区建设放在同等的位置”。但在实际操作中，由于缺乏城乡

均衡化的公共服务保障体制，仍存在大量的“一城两制”“一村两制”“一家

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两制”、人户分离、社保难衔接等现象，给基层社会治理带来难度。角色错位。

加强基层社会治理亟待现代政府转型，政府有了新的明确的角色定位，增强能

力才有明确的目标。在加强基层社会治理框架下，政府应该担任这样几种角色：

人民当家作主的民主政府；忧民所忧、乐民所乐的服务政府—服务是现代政府

的天职，现代政府的角色转换，是由管理向服务的角色转换；公开透明、天下

为公、勤政廉政、务实高效的政府—透明是现代政府的形象，也是现代政府必

须选择的行为方式；依法行政、公正严明的法治政府—法治是现代政府的手段，

用法律规范社会也规范自己，这是现代政府的发展趋向。自党的十八大以来，

党和政府做了大量的工作，但政府角色转型尚在起步阶段，仍有大量工作亟须

解决。

加强制度建设。“没有规矩，不成方圆”，要从制度层面给基层社会治理

减压。制度不是一成不变的，要根据实践的发展不断修订，以便适应新形势新

任务的要求。比如，“判断一个社会稳定与否，不在