城市资产管理与运营研究.docx

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城市资产管理与运营研究

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一城市资产管理与运营背景

（一）基本概念

我们所说的城市资产即地方国有资产，是指法律上确定为国家所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和，是国家所有权的客体，包括国家依法或依权力取得和认定的财产，国家资本金及其收益所形成的财产，国家向行政和事业单位拨入经费形成的财产，对企业减税、免税和退税等形成的资产以及接受捐赠、国际援助等所形成的财产[1]。按性质分类，国有资产可以分为经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。

城市资产管理与经营是指地方国有资产的所有者通过现代化、市场化、多元化管理手段，保证起所控制和管理的国有资产的优化配置，实现国有资产的保值增值，包括国有产权管理、国有资产收益分配管理、国有资产处置管理、国家资本金投入管理、清产核资管理和资产评估管理等[2]。城投公司在发展的过程中积累了大量资产和资源，一方面，作为地方投融资平台，城投公司的资产结构具有其特殊性，另一方面，作为授权范围内国有资产的经营和运作主体，城投公司肩负着实现授权范围内国有资产保值增值的重任[3]。随着国企改革浪潮的不断推进，资产的管理与经营成为城投公司转型发展中面临的紧迫而重要的课题。

（二）政策背景

长期以来，国有资产普遍存在分布分散、保值增值管理低效等问题，由于历史原因各级国资监管部门对本级政府所有金融资产、文化资产等庞大资产缺乏出资管理权限，这一权力依旧分散在各个部门手中，导致政企不分、政资不分问题仍然存在[4]。

2006年，深圳特区已经以市委文件的形式，将市直单位所属300多家企业划归深圳国资委，开创了建立经营性国有资产统一集中监管体系的全国先例。2009年9月，国务院国资委出台了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》。截至2012年底，全国已有半数省级国资委监管覆盖面超过90%，部分城市国资委，包括深圳、郑州等基本实现全覆盖。党的十八届三中全会全面开启了深化改革的步伐，提出“实现以管企业为主向以管资本为主转变，加强国有资产监管，完善国有资产管理体制”。2015年9月，作为“国企改革顶层设计文件”的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）出台，提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”。随后N个配套文件相继公布，形成“1+N”文件体系，2015年10月25日，国务院以国发〔2015〕63号印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，作为中发22号文的配套文件，提出了改革和完善国有资产管理体制的总体要求、基本原则、主要措施，并提出了协同推进配套改革的相关要求。五天后，国务院办公厅又以国办发〔2015〕79号印发《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》，对国资改革的目标与核心监管问题进行说明，并提出加强外部监管、社会监督等方面的要求。随着平台政府融资功能的剥离，融资平台将脱离政府背景，实行市场化、实体化和专业化运营，以城市运营商、公共服务商及国有资产管理者的角色重新定位。这不仅为建立经营性国有资产统一监管奠定基础，也预示着经营性资产管理体制的改革步入了一个新阶段。

2018年以来，国有资产经营管理的趋势进一步指向统一监管，以管企业为主变为管资本为主。5月份出台的《推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点实施意见》强调，推进经营性国有资产集中统一监管试点，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，优化国有资本布局结构，提高国有资本配置和监管效率，实现经营性国有资产保值增值。

资产是企业履行承担义务、完成受托责任、实现业务目标的基本物质条件保证，资产管理是指运用各种手段对资产进行组织、协调、控制，以达到企业资产的保值、增值的效果。城投公司在发展过程中积累了大量的资产和资源，作为授权范围内国有资产的经营和运作主体，城投公司承担了实现授权范围内国有资产的保值增值的责任。因此城投公司加强对资产的管理，实现资产价值最大化，一方面有利于充分发挥城投公司城市资源开发的综合功能，促进城市经济建设及发展，另一方面有利于城投公司加快转型及实现可持续发展。

二城市国有资产管理与运营现状

（一）国有资产多头监管、分散运营

长期以来，我国企业国有资产（经营性国有资产）的监管呈现分层监管和多头监管的现象：一是由国务院国资委履行出资人职责的部分大型企业集团，基本属于工商类企业；二是由财政部代表履行出资人职责或国有资产监管职能的企业，包括中央金融企业、中央文化企业以及中国邮政集团公司、中国铁路总公司、中国烟