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非营利组织登记管理体制的若干建议

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非营利组织作为在政府、企业和家庭组织之外的社会组织，是志愿结社的结果，是公民结社权的重要实现形式，它构成现代公民社会自组织秩序的核心。中国当前的社会转型，同全球性治理结构变革的趋势相一致，是一个从政府统治为主导的社会秩序向基于社会自组织的多元化治理秩序的转型过程。在这个过程中，非营利组织的发展构成公民社会建设的基石。如何充分发挥非营利组织在社会生活中的作用，同时又能使之纳入到健康、有序的社会秩序的发展轨迹中，应当是非营利组织监管体制的基本出发点。

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????????第一，备案制度是非营利组织监管体制的重要组成部分。

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????????1．备案制度是公民结社的宪法权利的要求

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????????中华人民共和国宪法第三十五条规定了公民享有自由结社的权利。作为一项基本的公民权利，结社自由在法律上应当具有一般合法性，也就是说，除非为保障公民其他基本权利而设立的、特定的具体限制外，公民可以自由地建立组织，不需要经过任何政府的许可或者行政的审批。这里核心包含两层含义：第一，除非侵犯了同样平等的基本自由权利，公民结社的自由不受任何政府意愿、群体利益、经济的或其他因素的制约；第二，对结社自由的限制必须是合乎上述原则的、法律的、明确而特定的，不能以任意的或一般性的限制为依据。

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????????基于上述原则，对公民自愿结成组织的组织合法性进行行政审批是不符合结社自由原则的。依据宪法赋予公民的结社权利，公民自愿结成的组织自然具有法律形式上的合法性；对非营利组织的监管，只能基于对结社原则和组织行为的限制，并且必须依据明确而具体的法律进行，行政审批或其他手段不能作为组织存在合法性的依据。对于基金会或者学校、医院、研究所等实体性非营利机构，也应该借鉴企业监管模式，通过明确的资金、财务规则、质量标准等加强监管，而不是通过行政审批决定组织的合法性。因而，建立备案制度，一方面保障了宪法赋予公民的结社自由，另一方面为对非营利组织行为的监督管理奠定了有利的基础。

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????????2．备案制度有利于结社的有序化

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????????我国对非营利组织实行审批登记制度的一个很重要的原因，是担心没有主管单位，民间结社会会失去控制，引起社会秩序的混乱。事实上，随着市场经济的发展，公民的自由空间和自主结社的需求必然在不断增长，如果缺乏适当的合法化表达途径，非但不能化解矛盾，反而会造成潜在的社会隐患，长久积累，甚至造成剧烈的社会变动。建立备案制度，保障公民充分的自由结社空间，同时加强对非营利组织的监管，才能使各种结社动机有序化，将结社行为纳入法律化发展的轨道。正如私有企业发展走过的道路所证明，自由竞争的成长空间和不断严密的监管体制，才是组织有序化发展的保障。

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????????目前对于非营利组织的审批登记制度，在实际运行中已经显现出了其困境和无力。“高门坎”、联带责任为特征的管理方法，并不能阻挡人们的结社需求，其结果不仅造成大量“法外”非营利组织存在的事实，而且纠缠于组织合法性认定带来的行政成本，导致重审批、轻监管的现象，反而给一些组织的不规范操作提供了可乘之机。

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????????对民间组织的监管，需要严格把握公民权利和公共利益之间的关系，既要保护公共利益，又要防止侵犯公民权利。备案管理制度无疑为在不违背公民结社自由的原则下，政府有效把握各种民间组织的情况并对其行为进行规范提供了适宜的选择。

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????????3．备案制度的可行性和现行条件

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????????实行备案制度是否会导致对社会组织监管的失控？是否会导致一些暴力的、欺骗钱财的，甚至危及社会根本制度的组织的产生？这个问题需要分两个方面分析：一方面，经过20余年的改革开放，人们已经具备了一定的行使自由权利的理性和经验，现在正是积极培育公民社会，完善治理结构的良好阶段。正如当时市场经济的发展过程，我们不能因为担心结社可能出现的某些不良因素，而对公民的各种公益和互益行动进行普遍限制，那样不但会付出巨大的控制成本，还容易导致问题上升，激起更多的社会矛盾。另一方面，应该承认，社会目前的自治基础在许多方面还比较脆弱，实行备案制，绝不意味着放松监管，恰恰相反，备案制度是有效监管的前提条件。

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????????结社自由意味公民自愿组成组织不受政府行政审批的限制，但是结社作为一项公民的基本自由权利，同其他自由一样也不是无限制的。需要讨论的不是自由需不需要限制，而是对自由应有什么样的限制？换言之，对结社自由限制的原则是什么？

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