发展市政债券与规范地方政府融资的若干思考.docxVIP

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发展市政债券与规范地方政府融资的若干思考

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后金融危机时代，随着中国经济逐步企稳回升，地方政府高负债问题引起了各方注意。必威体育精装版数据来自审计署对18个省、16个市和36个县本级政府的审计，结果表明，截至2009年底，这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%。由此，“财政资金偿债能力不足”（叶锋、周琳，2010）。

众所周知，市政债券是地方政府融资的有效手段之一。但受各方面条件限制，我国目前尚未放开地方政府的自主发债权，地方政府发债曲线采取了各种各样的融资方式，其中某些方式已经表现出明显的市政债券（特别是市政收益债券）特征。在新的环境下，发展市政债券除了为解决地方政府财权和事权不对称提供一个切入点，有助于减轻中央财政负担和提高资金供给效率之外，短期内最见成效的一个作用是规范地方政府融资，实现地方政府负债的显性化，降低系统性财政和金融风险。当然，市政债券通常有一般责任债券和市政收益债券两种形式，二者发展的前提要求有所差异。发展中国市政收益债券，应基于我国现行经济政治体制，对两种形式的市政债券区别对待，在试点和总结经验的基础上稳步推进。

一当前我国地方政府债务高企有其必然性

（一）我国城镇化发展面临巨大资金缺口

对于一国经济而言，政府在资源配置中所起的作用主要是提供市场不能提供或市场不能有效率地提供的公共产品。从经济学的角度考察，地方政府的存在不仅仅出于政治上的需要，而且其存在有利于国家提高总体经济效率。这种地方公共产品由地方政府供给的制度安排大大减少了中央政府统一供给导致的效率损失。由于这一原因，经济学家奥茨认为：“对于某种公共物品来说，关于这种公共产品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的，那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”经济学家施蒂格勒在其《地方政府功能的有理范围》一文中提出，与中央政府相比，地方政府更接近于自己的听众，它比中央政府更加了解它所管辖的选民的效用与需求。按照这种逻辑，我国城镇化趋势对地方政府而言意味着更繁重的发展任务。

伴随着中国经济的快速发展，当前中国已经入工业化和城市化的加速期。城市化的过程是一个资金密集化的过程，但受到融资方式的制约，当前我国城市化进度仍落后于工业化水平。从城市发展的规律看，目前我国已经进入城市现代化和农村城镇化的加速发展期，这对城市投资建设提出了更集中、更大规模的需求。根据国家“十一五”发展规划，到2010年我国的城市化率将提高到50%，2020年达到60%，也就是说每年有1000多万人口要进入城镇生活（丁伯康，2008）。依据京、津、沪等主要城市的经验数据，新增一名城镇人口，城市基础设施的配套投资需增加6万～9万元，即未来每年城市化新增的基础设施投资需6000亿～9000亿元。另据国务院发展研究中心（2004）的一项测算，以20年后中国城市化水平达到70%为目标，将净增加城市人口近5亿；每增加一个城市人口，按照2003年的价格水平需要投资9万元，20年间所需静态投资为45万亿元，如果加上利息费用则所需投资更多。毫无疑问，如此巨额的资金投入远远超出了政府财政的一般承受能力，对于承担市政建设任务的地方政府来说，如何拓展融资渠道是不容回避的问题。

（二）金融危机后地方发展面临更重的任务

美国金融危机爆发之后，为实现经济增长“保8”的目标，作为我国4万亿元巨额投资计划的配套，地方政府面临着比以往更繁重的发展任务。审计署的审计结果表明，18个省、16个市和36个县2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元，当年新增1.04万亿元（叶锋、周琳，2010）。尽管新增债务中仅有8.92%用于中央扩内需新增投资项目的配套资金，还有相当部分用于建设2008年前已开工的交通、市政等基础设施。但不容否认的是，通过各类融资平台迅速筹集大量资金，加大对重点基础设施的投资建设，使低迷的经济形势较快地发生了转变；同时，地方政府利用这些平台迅速启动了内需，保持了社会经济生活的正常运行。

当然，这些地方政府融资平台的“情况”不尽相同。首先是全国地方政府融资平台的数量庞大。根据中国人民银行的调研，全国目前有3800多家地方政府融资平台公司，总资产约8万亿元，负债近5万亿元，其中85%来源于银行贷