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规范国企建章立制的意义与原则

管理是永恒的主题。2007年8月初，川投集团半年董事会会议专题审议了《四川省投资集

团公司制度管理暂行办法》（以下简称“办法”），这标志着川投集团在建章立制，全面规

范经营管理和生产活动上又迈出了新的一步，而且是意义重大而深远的一步。

《制度管理办法》之于企业的意义，正如《立法法》之于国家的意义。《立法法》在国

家改革开放逾20年后公布施行，说明我国的法律实践更加丰富，法学理论研究更加深入，

法制建设更加成熟，因此成为我国法制建设史上的一个里程碑。同样，《办法》的提出，凸

显出川投在建立法制文化中已经具备了提出这种问题的条件，反映出一种迫切的需要。如果

《办法》在进一步完善后开始实施，对于进一步加强企业规章制度的建立和完善，提高企业

建章立制工作质量，实现企业经营管理制度体系化，维护企业规章制度的统一，全面树立各

项业务的活动规范和各类员工的行为准则，实现权力、责任、义务的统一，必将带来巨大的

管理效益。

说这个办法的意义重大而深远，是说我们已经提出了这样的追求目标和努力方向，并走

出了可喜的一步，但并不是说我们四川的大型国有企业很快就可以在经营管理中建立起权责

到位、内容充实、覆盖面广、操作性强的完善制度体系。也许更为重要的，是在这样的探索

过程中促使我们更多的思考我们目前的差距在哪里，我们如何才能步步为营，扎实奋进，最

后在企业文化中建立起法制文化的坚实基础。这一过程与任务，并不是川投集团决策机构和

执行机构所能独自提出并完成的，而应成为整个国资监管系统的共同努力方向。

企业经营管理的有效性主要通过合法性与合理性体现。监事会在这一过程中更加关心的

是合法性问题，因此我们对川投集团的努力是感到高兴和鼓舞的。同时这也带给我们一些需

要思考和探讨的问题。这里只对两个基本问题谈点看法。一是关于国有企业经营管理制度体

系如何划分的问题；二是关于《企业制度管理办法》中需要确立的建立制度的基本原则问题。

一、在现行国家法律体系下，国有企业经营管理制度体系应包括四个层面：

第一级也是最高一级的，是国家和政府有关企业制度的法律、法规、规章和规范性文件。

对企业而言，这些规定反映了国家的基本经济制度，体现了国家的权力，照顾到不同所有制

企业的需要，具有上位性、广覆性、外部性、强制性。

对国有企业而言，这个级次包括了《公司法》、《全民所有制工业企业法》、《企业国

有资产监督管理暂行条例》等法律法规，以及国资委、政府各部门发布的各种规章和规范性

文件。

在这里特别值得注意的一个问题，是在国企改革的法律的支撑上，我们走了两条不同的

路径，从而形成了不断修改充实的两套法律体系，也就是两种法律依托或法律背景——这就

是《全民所有制工业企业法》和《公司法》两条法律和实践路径的区别。尽管立法相关部门

也一直在努力统一两法，摆脱双轨制的痕迹，但是其间的差别目前依然存在，并带来实践上

的一些困惑。

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这个问题在央属企业里明显存在，他们仍然在以试验的态度实践着《公司法》；在省属

国有独资公司中并不明显，他们毫无疑问地在按照《公司法》运行；但对于我们国有企业派

出监事会就成了大问题。在法律法规的规定不一致的情况下，我们实施监督的法律依据究竟

应该是《公司法》，还是以《全民所有制工业企业法》为背景制定的《国有企业监事会暂行

条例》，没有人给予明确答复。由此带来我们监督的性质、任务、职权、责任和保障方面的

一系列问题得不到正常解决，造成监督工作难以深入，监督机制难以正常发挥作用。由此可

见，第一级的法律法规具有决定性的作用。

从第二级开始到第四级，