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当代中国环境法的“实施困境”与对策研究

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当代中国环境法的“实施困境”与对策研究

摘要环境法是国家制定并保障实施的，以可持续发展为目的，包括合理开发和保护自然资源、防止污染和其他公害以及建设循环型社会等在内的公益性法律规范的总称。当代中国环境法在发展中成就斐然，但也遇到了由法律体系自身，行政执法与司法体制等造成的困难。通过改革，实现全面现代化，是当代中国环境法走出“实施困境”，真正发挥公民权利保障作用的必由之路。

关键词当代中国环境法司法体制行政执法

作者简介：丁渤海，南开大学法学院本科生。

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)08-179-02

环境法是国家制定并保障实施的，以可持续发展为目的，包括合理开发利用和保护自然资源、防止污染和其他公害以及建设循环型社会等在内的公益性法律规范的总称。环境法作为一个独立的法律部门，以人类的生存环境作为保护对象，其内涵和外延也随人类生存环境的发展变化而不断充实丰富。

一、问题的提出

新中国的成立，为现代环境法在中国的发展创造了前提。1979年9月13日五届全国人大常委会通过《中华人民共和国环境保护法(试行)》，标志着我国环境保护工作进入了法制阶段，我国环境法体系开始真正建立豍

三十多年来，我国已颁布了六部环境保护法律、十部资源法律和三十四项环境保护国家法规，地方性环境保护法规一千余件豎。由宪法关于自然资源和环境保护的规定、环境基本法、环境资源保护单行法、环境行政法规与规章、地方环境法规与规章等组成的环境法体系已初步形成。

然而，当代中国环境法体系实际上并未发挥出其应有作用。环境法的一些规定在实践中形同虚设,难以在公众中获得信任和支持豏。当代中国环境法在立法与学术研究领域取得显著成就的同时，在实务领域已然遭遇“实施困境”。正确认识当代中国环境法遭遇“实施困境”的原因并找出可能对策，对于中国环境法制建设及环保事业整体的持续、健康发展有重要意义。

二、当代中国环境法遭遇“实施困境”的原因

（一）现行环境法体系存在的缺陷制约了其效力的发挥

1．《中华人民共和国环境保护法》的环境基本法地位没有得到应有的肯定。环境基本法,是指在一国环境法体系内,由国家立法机关制定，包含国家环境政策目标、基本原则和基本制度在内的综合性环境保护法律。

1989年全国人大常委会通过的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境法体系中的基本法律。但在我国，基本法律与普通法律的界限是以制定机关权限和地位来划分的。基本法律的制定权依法属于全国人大，其常委会有基本法律外其他法律的制定权。现行《环境保护法》由全国人大常委会制定，这就使其在法律层级上与其他环境单行法律没有区别，难以体现环境基本法的核心地位。

2．环境法律规范的“政府管制型”立法特点不能适应现实需要。新中国环境法体系建设真正起步于改革开放初期，一些环境法律法规至今仍具有一定的政府管制色彩。这种“政府管制型”法律规范过多强调公民保护环境的义务，对公民的环境权利重视不足；过多强调政府部门的权力，忽视其应尽的义务豐。注重政府管制，对公民环境权利保护不足的立法特点，不能适应我国经济发展和法制现代化的现实需要。

3．过于简括的立法方式造成许多环境法律规范欠缺可操作性。以简括为特征的“粗线型”立法方式是我国环境法律制度的一大特点。以《环境保护法》为例，该法“法律责任”一章仅主要列举了应予处罚的环境违法行为，而没有说明具体处罚标准或依据。类似状况也存在于其他环境保护单行法中。过于简括的立法方式，造成许多环境法律规范较为抽象，欠缺约束力。环境法律规范较差的可操作性，还造成其必须依靠大量行政规章和地方性法规支持以发挥效力，削弱了环境法在实施中本应发挥的影响。

（二）环境行政执法与司法体制的不完善难以保障环境法的地位和权威

1．我国现行环境行政执法体制及其问题。近年来，我国建立了以集中执法检查为推动，以日常监督执法为基础的环境行政执法体制。但我国现行环境行政执法体制仍存在一定问题：首先，环境行政执法权分散于多个政府部门，环保部门难以起到统一监管和协调作用。其次，各级环保部门本身是同级政府组成部分,很多时候难以保证严格依法独立行使职权。另外，一些地方环保部门人员编制少，执法力量薄弱；部分环保部门财政拨款不足，不得不靠收排污费以支付工资，当然也就难以严格执法。

2．我国现行环境司法体制。我国的环境司法活动可分为环境刑事诉讼、环境民事诉讼和环境行政诉讼三大类。受制于环境立法现状，我国环境司法体制也存在有待完善之处。如在环境民事诉讼中，人身和财产权益可能未因环境违法行为受到直接、实际损害但环境权益已受损的公民或其代表，一般无法利用司法途径，通过寻求侵权损害赔偿方式获