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关于中国碳达峰、碳中和实现路径的顶层设计

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刘锋

绿色生态建设不仅是我国十四五规划的重要章节，也将是未来三十年经济高质量发展的主要引擎之一。我国为应对气候变化展开的各项工作面临的首要挑战是需要一个更加清晰化、透明化的、起总领作用的总量指标体系。

合理的政策机制是科学有效地落实顶层计划，引导生产端与消费端能源结构转型的关键。目前各国控制温室气体排放的政策大致分为三类：行政控制型、经济刺激型、宣传鼓励型。

绿色生态建设将是我国未来三十年经济高质量发展的主要引擎之一。我国为应对气候变化展开的各项工作面临的首要挑战是需要一个更加清晰化、透明化的、起总领作用的总量指标体系。

从2021年开始，随着各国经济刺激政策初见成效，贸易水平与消费者信心逐步走出新冠疫情带来的阴影，中国将迎来新的增长周期。而绿色生态建设作为我国十四五规划的重要章节，将是未来三十年经济高质量发展的主要引擎之一。

为明晰发展路径，本文将从纵向上依据从总量政策到市场结构的思路，横向上对比国际国内碳中和的发展状况，试图回答以下几个问题：怎样将不受约束的环境污染成本内化为市场内生变量？碳税和碳交易怎样结合才能实现更加高效的排放权定价机制？欧美起步较早的国家有哪些经验值得借鉴？过去中国的碳市场试点有什么成果？市场的有效性需要什么关键措施得以保障？以探索一条具有中国特色、符合中国实际发展状况的碳达峰与碳中和道路。

我国应对气候变化的顶层总量设计

我国为应对气候变化展开的各项工作面临的首要挑战是需要一个更加清晰化、透明化的、起总领作用的总量指标体系，以便后续分解出微观目标，指导各部门开展可度量、可计算、可考核的任务。

我国在2020年12月12日气候雄心峰会上进一步提出了中国应对气候变化的几项总量目标：到2030年，碳排层面，单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右;碳汇层面，森林蓄积量将比2005年增加60亿平方米;新能源层面，风电，太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。

为了达成上述目标，削减碳排放的方式主要有两种：一是从消费端通过限额压低需求;二是从供给端提升新能源供给达到新的市场平衡。降低需求可能以牺牲经济发展和社会不良反应为代价。依照前中国人民银行行长周小川的预测，今后中国的低碳发展将主要依靠能源供给的改革。而生产端的结构性调整，无论是现有化石能源的减排还是新能源的研发推广，都需要公共部门和私人部门的共同投资。由于公共财政资金总量、反应效率和风险承受能力有限，低碳发展更需要引导大量民间投资参与，这就需要宏观层面提供清晰的碳排放总量数据，以提振投资者信心、协助参与者决策。

在此过程中，除去国内公共和私人投资的努力，中国在国际碳中和浪潮中也需谨慎选择总量目标的表达方式。过去认为，排放权在当下技术条件内约等于发展权，因此主要强调排放强度与GDP的关联，强调发展中国家的地位，强调均值而非总量，强调累计而非当下碳排放。即便模糊的表达有助于增强政策的灵活性和增大调整空间，但容易错失参与新能源和全球低碳布局的时间窗口，并不利于在新的竞争格局下确立大国地位和加强国际声望。同时，基于我国当下的能源结构和发展进程，强硬减排亦可能遏制发展动能，制约经济发展。因此，顶层设计还需两相权衡，兼顾国内外现阶段思想意识和潮流，更灵活审慎地选择统计方法，测量和评价指标，并进行适当的宣发表達。

2030年减排目标计算得出的投资总量由于统计口径不同而众说纷纭。引用较多的数据表明2005年碳排放规模在55亿吨上下，2020年碳排放约为100亿吨，以2020年为基年，考虑到不同的预估GDP增速，2030年的碳排放水平可能在101-111亿吨左右。根据我国环境与发展国际合作委员会计算，今后为实现“碳中和”目标将会为我国带来约为138万亿元的投资机遇，其中2021年到2030年的绿色投资需求约为22万亿元，2031年至2060年的绿色投资需求约为116万亿元。为提供清晰的政策导向和激励，我国仍在进一步清晰化投资总量并建立相关参数，指标体系，以及计量、测算的框架。

碳定价机制：碳税与碳排放权交易

合理的政策机制是科学有效地落实顶层计划，引导生产端与消费端能源结构转型的关键。目前各国控制温室气体排放的政策大致分为三类：行政控制型、经济刺激型、宣传鼓励型。其中，从上至下分配的命令宣传可能难以落实，而经济刺激型手段由于较为灵活且可持续而广受青睐，碳定价机制就属于此类。碳定价可以将商品市场不能解决的环境污染带来的负外部性内部化到市场范围内，从而达到社会效益最大化。为此，温室气体排放者应为排放权支付一定费用，从而补偿其他经济部门损失的福利——这个过程被称为碳定价。

碳定价机制一般分为碳税和碳排放权交易体系。碳税不需要太复杂的市场产品和交易规则