历史风貌保护开发权转移制度的实施困境及对策-以上海为例.docx

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历史风貌保护开发权转移制度的实施困境及对策

以上海为例

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摘要通过对上海历史风貌保护工作中的开发权转移的实践案例进行分析，按照实施开发权转移的不同阶段，将上海历史风貌保护工作中的开发权转移分为两类，一类是在土地出让之前规划编制阶段，一类是在土地出让之后。通过对具体案例的分析，结合实际管理经验，总结历史风貌保护开发权转移的实施困境并分析原因，在借鉴国际经验的基础上，提出加强现有控规法定地位作为开发权转移的基准容积率，设立不同的奖励比例加强开发权跨区转移的经济可行性，建立土地捆绑出让制度保障保护要求的落地等对策。

关键词开发权转移|历史风貌保护|实践|困境|对策

自20世纪60年代末以来，开发权转移（TransferofDevelopmentRight）（以下简称TDR）作为以市场为导向的规划工具一直被讨论[1]。其理念最初来源于聚类分区规划（ClusterZoning）与联合开发（PlannedUnitDevelopment）制度[2]。开发权转移制度作为一种保护有传统历史意义或已成为城市标志的旧建筑物的工具被研究出来，并于1968年在纽约土地分区管制法规中予以明确。最典型的应用是美国纽约市的中央车站①。开发权转移是城市开发管理中一种重要的弹性引导手段。这项规划工具能够将政府的管制控制转变为以市场为主导的引导策略。TDR在实践中得到了广泛的应用，在应用的过程中，TDR概念的内涵与外延不断发展，广泛应用在公共空间的建设、历史建筑的保护，以及耕地保护、环境保护等方面。成为协调各类型资源保护与城市开发之间矛盾的重要规划工具。TDR在各国、各地区的借鉴与引入过程中衍生出众多相关概念，如澳大利亚的“HFS（HeritageFloorSpace）”；我国重庆的“地票”；我国台湾地区的“容积率转移制度”等。

1TDR在上海的实践及其困境

1.1TDR在上海的实践

在上海，针对历史建筑保护的开发权奖励的规定是2015年才有的，根据《上海新的城市更新实施办法》“第十七条（四）按照城市更新区域评估的要求……增加风貌保护对象的，可予建筑面积奖励”。在实际操作过程中，通过控制性详细规划作为开发权转移平台的历史由来已久。主要涉及以下两种类型的实践。

一种是在规划编制阶段的TDR。上海在2003年划定了中心城12片历史文化风貌区，随后编制了各个风貌区的保护规划，该规划是控制性详细规划的层级，直接指导风貌区内的项目实施。该规划明确风貌区内建设总量不增加。历史风貌区保护规划在编制之初，严格限制风貌区内的开发量，将开发量转移到保护区外，并在规划中予以明确②。而在此阶段，接受转移容积率的地块并无明确的开发主体。也就是说，这些开发权转移给了各区政府。然而在没有机制保障的前提下，区政府是没有动力开展风貌区内的保护工作的，只是坐享风貌区外高容积率地块带来的高土地收入。经过10多年的发展，可以看到，鉴于没有土地联动开发机制作为TDR的实施保障，由于风貌保护区内地块容积率低，投资成本大，收益周期长，在投资收益方面存在一定的风险，企业缺乏对风貌保护项目投资开发的积极性。而风貌区外相邻容积率较高的地块则炙手可热。形成了对比鲜明的、不利于历史文化风貌保护的市场导向。

另一种TDR是在项目实施中新增的保护保留对象的奖励实践。对于此类情况，上海在实际操作中，一直是以个案来处理的。在土地出让后，项目实施过程中，新增要求的保护保留对象，在实践中通过对新增保护保留对象不计入容积率的方式，鼓励开发商保护保留历史建筑，比如静安区江宁路、昌平路、陕西北路、海防路所围合的街坊。该街坊于2002年以毛地出让，2011年该街坊东南角的“中共中央阅文处旧址”被列入第二批登记不可移动文物，须原址保留。因此2015年在该街坊控制性详细规划调整公示中明确，[来自www.lW5U.coM]“规划将结合文管部门的意见，保留街坊中的中共中央阅文处旧址所在历史建筑，并交由区档案局改造利用，……该旧址及附属建筑物的建筑面积将不计入032街坊开发计容建筑面积③”。

这一类容积率奖励，发生在项目推进过程中，新增的保护保留对象既有明确可以奖励的开发主体，而且可以在奖励的同时明确保护的义务、保护的方式及后期利用的功能。

1.2上海TDR的实施困境

（1）接收区难以落地。在实践过程中发现即使明确了开发权奖励和转移的相关政策，这些转移出的开发权也很难落地。这一困境主要由两方面原因造成，一是机制方面的原因，全市没有统一的开发权转移的平台，使得开发权转移仅仅局限在各个区行政范围之内。而对于中心城各区，普遍已经进入由增量发展向存量更新的阶段。开发权是转的出而落不下。第二方面是市场方面原因，对于耕地保护