大数据下的公共服务递送：技术禀赋及其不确定性的克服.docx

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大数据下的公共服务递送

技术禀赋及其不确定性的克服

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吴新叶江荣荣

摘要：公共服务是关乎居民公共生活质量的关键领域，大数据为精准递送提供了技术保障，因而成为技术治理拥趸的政策倡导议题。随着公共服务智能化的推进，大数据的应用空间将进一步扩大，而“用户本位”理念、关键技术的针对性应用、云计算、虚拟建模等，则塑造着公共服务精准递送的新模式。在技术治理的角度，大数据同样也会带来服务递送的不确定性。克服技术僭越公共性的有效选项有：树立技术服务于公共价值的定位、采取有序而渐进的行动策略、挖潜技术“倒逼”公共服务体制改革的动力机制、对技术应用加以规制等。

关键词：大数据;公共服务递送;技术治理;风险

一、问题的提出

公共服务递送（publicservicedelivery）是指公共服务到达服务使用者“终端”的多元合作生产过程，也是公共服务政策落实过程中相关方（stakeholder）的互动过程。其中，服务产品的供给者、使用者、工作者以及潜在的服务目标对象间的互动程度、方式和特征，特别是“终端”使用者的参与状况，直接影响到公共服务递送的绩效水平。[1]目前，我国的公共服务递送在制度设计上初步显示出“三支柱”框架特征：一是政府主导的核心支柱，旨在提供非排他性的公共服务，多以自上而下的方式实现;[2]二是针对社会弱势群体的选择性福利供给支柱，有似于世界银行关于养老保障修正版的“零支柱”模型，[3]政府扮演公共服务递送的“保底”角色;三是基于多样化和差异化公众需求的服务递送支柱，以满足非均衡状态下的服务需要，社区、市场等形成了多边互动的递送伙伴关系。[4]一定程度上，这三种递送模式是迁就国家财政能力与需求差异化的交叉产物，力求全面实现国家倡导的“基本公共服务均等化、普惠化、便捷化”目標。在这些模式中，政府集公共服务付费者（payer）、供给者（provider）、监管者（regulator）等多重角色于一身，对递送方式及其实施质量更为重视。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）明确了公共服务供给改善和公共服务质量提升的改革发展目标。从制度供给的角度看，政府已经推进了公共服务递送的多向度改革，问题的关键是如何提供优质、高效、便捷的公共服务？

当前，我国正在推动公共服务供给侧改革，其中倡导的“精细化”原则同公共服务递送的便捷化目标是契合的。事实上，这一改革也是对传统科层制递送模式的反思和再调适。一方面，传统公共服务递送方式以政策执行效率为绩效标准，并不关注“终端”公众的服务体验，因而并不清楚公众对公共服务的所需、急需和特需是什么。比如，很多地方的“农家书屋”长期处于闲置状态，实质上是不清楚农民的公共文化服务需求造成的。再比如，由于针对残疾人的“上楼、下楼”服务缺位，残疾人“出门难”导致城市盲道和建筑物的辅助设施利用率低下。另一方面，传统公共服务供给者（付费者）偏好普惠原则，多以“大水漫灌”方式落实政策，缺乏对差别化服务需求的精准识别与瞄准，导致大量公共服务资源投入“失准”和浪费。媒体披露的“低保户开豪车”“经适房住大款”[5]等现象并不是个案，这都足以证明公共服务瞄准出现了偏差。再一方面，传统公共服务递送多侧重于满足现实需求，而针对未来发展趋势的服务递送选项则十分有限，因此相关部门长期陷于事务主义漩涡而难以抽身，只能采取“头痛医头、脚痛医脚”的策略来被动应对。

理论上，如上问题并非无解，在技术治理的诸多选项中，大数据因其技术禀赋而成为热烈推崇的方案。这是因为大数据能够以特定的方法和技术，精准靶向公共服务递送的相关难题。比如，精准预判人们对公共服务的需求，有助于提高公共服务决策的科学性和服务递送的有效性。值得一提的是，在大数据日益渗入公共管理领域的背景下，一些地方已经在公共服务递送环节采用了大数据技术，积累了技术治理的初步经验和地方性知识。总之，以大数据为代表的技术治理及其应用前景既是可期的，也是可控的。

在工具理性的角度，大数据本质上不过是一种治理手段，正如大数据概念提出者舍恩伯格所言：“大数据是……采用所有数据的方法”，[6]要想为人类创造更多的经济价值、科学价值以及社会价值，人们必须在使用数据过程中，通过数据获取、存储、分析、实时处理等技术应用，找到关联事物之间的相关关系，进而帮助人们捕捉现在和预测未来，从而达到善治目标。比较而言，公共服务在价值属性上所彰显的是公共性，公众唯有在公共政策与公共服务获得了效用，其价值才能得到体现。[7]借助大数据的技术优势，公共服务如果能够被精准识别与精准预测，理论上存在“倒逼”政府转变服务递送方式的可能，即从被动响应转向“创造公共价值”的主动服务。[8]这种转变折射出公共服务的价值导向，同建设服务型政府的目标是一致的。然而，所有科学技术对现实世