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中国政府预算制度的演进(1949—2006年)

内容提要:本文回顾了中华人民共和国成立以来政府预算制度的演进过程:形成

阶段(1949—1951年)、长期稳定阶段(1952—1992年)、初步改革阶段(1992

—1998年)和改革深化阶段(1998年至今)。为克服传统政府预算制度的弊端,

自20世纪90年代末,我国相继实施了多项预算改革措施。但应当看到,我国的政

府预算改革尚处于初始阶段,今后一段时期,还应进一步加强预算控制,增强预算

的透明度,确保预算的合规性,在此基础上,逐步构建预算支出绩效评价体系。

关键词:中华人民共和国政府预算制度演进

20世纪90年代末,随着公共财政框架构建目标的确立,政府预算改革成为

近年乃至今后很长一段时期内我国财政改革的重要内容。客观考察与分析政府预

算制度的历史沿革,探索政府预算制度的改革取向,对于公共财政框架的顺利构建

具有重要意义。我国目前的政府预算研究文献中,有关政府预算制度演进的论述,

主要是着重于对财政体制发展变化的描述,即主要是关于中央政府与地方政府之

间财政关系的发展变化。然而,财政体制虽然是影响政府预算制度的重要因素,但

二者的发展进程并不完全一致。在财政体制发生变化的情况下,由于政府预算制

度受到既有路径依赖的影响,往往还能维持很长一段时间。因此,财政体制的变迁

并不能作为我国政府预算制度演进的标志。从政府预算制度自身的发展变化特点

来看,可分为以下四个阶段:

一、政府预算制度的形成阶段:1949—1951年

建国初期,我国国民经济面临着严重困难,出现了较为严重的财政赤字。国家

为了扭转这种困难局面,于1950年采取了统一财政经济管理的重大决策,对财政

管理实行了高度集中的统收统支办法。1951—1952年又实行了初步分级管理的

财政管理体制。1951年3月,政务院颁发《关于一九五一年度财政收支系统划分

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的决定》,将财政收支由高度集中,统一于中央人民政府,改为在中央的统一领导下,

实行中央、大行政区、省(市)三级财政,并实行初步的分级管理,各级政府都设立

相应的财政管理部门。①

随着财政体制的构建,较为系统的政府预算制度也逐步形成。1949年12月

27日,政务院发出《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》,要

求各级政府和中央直属企业部门编制1949年的财政收支决算和1950年的预算,

按规定时间编制上报,并明确规定政府预算实行历年制,即从公历1月1日起至

12月31日止为一预算年度,同时规定了预算编制的具体方法和要求。②1950

年3月,政务院颁发《中央金库条例》,规定国库工作委托中国人民银行代理,国库

机构的设置原则上是一级预算设立一级国库,国库工作实行垂直领导。1950年11

月,政务院发布《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》(后改“”为“监

察”),确立了财政监察机构的基本任务,并建立起全国性的财政监察网络体系。

1950年12月财政部发布《各级人民政府暂行总会计制度》和《各级人民政府

暂行单位预算会计制度》,以满足政府预算管理的实际需要。1951年8月,政务

院颁布《预算决算暂行条例》,规定了国家预算的组织体系,各级人民政府的预算

权,各级预算的编制、审查、核定等执行的程序,决算的编制与审定程序等。①随

着上述各种预算法规的颁布和实施,我国的政府预算制度初步建立起来。

总体上看