城市公共服务质量的影响因素研究-基于北京的面板数据分析.docx

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城市公共服务质量的影响因素研究

基于北京的面板数据分析

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一城市公共服务质量评价的意义

公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称，[1]也是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障，它满足了公民生活、生存与发展的某种直接需求，能使公民受益。在近十年来的发展过程中，政府的职能从之前生产型转变到现在的服务型，这使改善政务质量成为当今政府工作的主要着力点之一。“十二五”和“十三五”时期，我国先后制定并实施了两部国家级基本公共服务规划，覆盖全民的基本公共服务制度基本建成，各级各类基本公共服务设施持续改善，国家基本公共服务清单项目全面落实，保障能力和群众满意度逐步提升。在不断完善相应的硬件和软件的同时，如何多角度、全方位衡量当今公共服务质量并找出其中存在的长处和不足，进一步提出可行有效的改进方案便成了我们需要考虑的问题，在这方面，公共服务绩效评估机制则展现了独特的优越性。

通过对公共部门或者公共项目进行基于经济、政治、社会等多方面绩效的科学度量，公共服务绩效评估能够全面客观地展现公共服务活动的效果，它体现了被服务者——普通民众对于更好公共服务的期待，是政府事务最根本的活动之一，同时它也是新型公共部门管理的基本元素之一。[2]公共服务质量绩效评估在多年前就被西方国家广泛采用，且取得了较好的效果，民众可以透过公共服务绩效评估得到更好的反馈：纳税人的投入是否更好地用于公共服务？公共服务是否在行之有效地合理开展？

随着中国经济的飞速发展和城镇化的稳步推进，人们的生活水平也得到了显著的提升，人们也愈发关注公共服务的质量。随着改革开放进入关键时期，公共部门的管理方式与手段必须更新以跟上经济社会的发展步伐，这就要求政府不断致力于公共服务的改善。因此，适时地引入公共服务绩效评估机制，也是政府寻求提高服务质量的大势所趋。我国公共服务绩效评估的成功引入也充分体现出公共绩效评估的普遍适用性。虽然引入之后必然会面临诸如理论与实际的结合、评估方法的调整、适用范围的界定等问题，但其仍具有极强的理论价值和现实意义。北京市作为我国首屈一指的国际化大都市，在城市体系内具有代表性，因而对其公共服务质量进行研究具有极大的借鉴意义。

公共服务绩效评估，是运用绩效评估这一改革工具，对政府提供公共服务的质量、效率和效果等进行优劣与等级的评价与判断的过程，它具有较为明显的不稳定性和指向性。[3]公共服务的绩效评估是政府绩效评估的重要内容之一，也是政府绩效管理的核心内容，在许多国家的绩效管理中都备受推崇。如1991年，英国梅杰政府颁布《公民宪章》，首先推出政府服务承诺制度，并把它作为“整个90年代政府政策的核心”。在美国，克林顿政府于1993年通过《政府绩效与结果法案》，建立了政府绩效管理的法律框架，为科学评价政府服务提供了权威依据，有效提升了公共服务的效率。此外，公共服务绩效评估也是建设服务型政府的关键点之一。正如上文所提及的，政府的职能逐渐从生产型过渡到服务型政府，十九大则进一步指出服务型政府建设在改革开放中深入推进。[4]公共服务的绩效评估是公共部门绩效评估中最核心的内容之一，同时也是构建服务型政府的必经之途。只有在对其时代价值、发展困惑与流程设计进行深刻反思的基础上，才能实现公共服务绩效的客观评价与持续改进。[5]为此，本文以北京市为例，首先，通过严格筛选，构建科学的影响公共服务质量的潜在指标因素；其次，通过指标与研究对象间的相关性分析，找出最具关联的影响因素；最后，根据分析结果，得出相应的政策建议，以提升政府政务效率和公共服务质量。

二城市公共服务质量评价模型的设计与构建

2018年国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》从九个方面对国家基本公共服务质量提出了要求，包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务，以求实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的美好生活。[6]相关指标的提出也为本研究提供了指导方向，本文的研究对象也将紧紧围绕指导意见中对于公共服务的要求来进行分析。结合北京蓝皮书，考虑到相关数据处理的可行性和与本研究主题的相关性，我们选取六个变量——基础教育（X1）、社会保障（X2）、医疗卫生（X3）、文化体育（X4）、环境保护（X5）、公共安全（X6）来解释北京市区域公共服务绩效综合评价。同时为了测量相关变量对于公共服务指标的影响，本研究还采用北京市各区县GDP、固定资产投资、一般公共预算支出、社会消费水平、普通中学生在校