公共服务外包与小城镇托管式管理.docx

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公共服务外包与小城镇托管式管理

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“十三五”规划明确提出，要创新政府服务方式，提供公开透明、高效便捷、公平可及的政务服务和公共服务。尽管公共服务外包有助于上述目标的实现，但对小城镇来说，要努力缩小与大城市的差距，就必须升级公共服务外包理念，探索托管式管理模式。

一公共服务外包的发展

在传统体制下，我国政府习惯对公共服务实行大包大揽，各级政府各司其职，中央政府负责提供全国范围的公共服务，地方政府则承担自身地域范围内的公共服务。即使最基层的公共服务，即城市社区和乡村层级，也由具有类政府权威的居委会、村委会来统一提供。公共服务由政府统一提供，借助行政系统的权威，在一定程度上保证了公共服务的覆盖面，有助于实现公共服务的普遍性。但是，随着经济社会的发展、体制改革的推进和城镇化进程的加速，政府大包大揽的公共服务模式受到极大挑战。一是公共服务不足的问题。随着经济发展和人民生活水平的提高，尤其是随着城镇化的快速推进，人们对公共服务的需求越来越多，公共服务的内容越来越丰富，但是政府的财力、资金和技术能力都严重不足，难以回应日趋复杂、精细的公共服务需求。二是政府机构臃肿的问题。为了应对日益增长的公共事务，习惯事无巨细大包大揽的政府，在原有轨道上运行，只能设立更多机构、雇佣更多公务人员。因此，近20年来中国政府机构改革，都很难发挥“瘦身”的功效，原因正在于政府不放手、不愿意放手。三是服务效率低下的问题。政府机构的扩张，未能提供更好的公共服务。原因在于，政府在公共服务的提供上缺乏专业技能，而且政府“独家供应”公共服务的模式，缺乏有效竞争，必然导致效率低下。四是政府财力不足的问题。公共服务内容越丰富，需要的投入自然也就越大。公共服务的需求总是处于不断扩张之中，政府的财力却不可避免地遇到瓶颈，因此传统公共服务模式必然遭遇财力不足的挑战。另一个财力方面的问题则是，在现行分税制体制下，地方政府的公共服务能力差别非常大，即使中央政府的转移支付可以在一定程度上矫正这一差别，但仍然难以弥合区域之间的巨大差距。换言之，政府大包大揽的公共服务模式，必然导致区域之间公共服务内容和水平的巨大差距。类似的差距，也广泛存在于特大城市、大城市与中小城市之间，城镇化的特殊阶段和中国行政体制的特殊性，导致特大城市、大城市在财力方面具有得天独厚的优势，因而中小城市的公共服务根本无法与它们相提并论。

所谓公共服务外包，从字面理解，就是将本应由公共部门提供的服务委托给私营部门，实际上就是政府通过政府购买的方式为社会公众提供公共服务。公共服务外包，最早兴起于西方自由市场经济国家，其理论基础包括公共选择理论、交易成本理论等。公共服务外包，与公共行政改革紧密相关。20世纪80年代以来，美国等西方国家重新审视工业化时代建立起来的行政系统，顺应后工业化趋势和“政府再造”“行政革新”等思潮，着力建设“企业型政府”，推动了“公共治理的范式革命”。[1]需要明确的是，公共服务外包，目的在于在公共服务领域引入市场机制，由私人部门或非政府组织代替或者协助政府机构提供公共服务，借以解决公共服务提供不足和效率低下的问题[2]。但是，这并未改变公共服务的公共属性，政府在公共服务提供过程中也并未完全脱身，公共服务的决策、评价和监督，仍然需要政府部门的介入。

近年来，中国对公共服务外包进行了持续探索，公共服务外包发展的过程，与社会主义市场经济改革的进程基本一致。最早的有据可查的中国地方政府公共服务购买的案例，是上海1995年的“罗山市民会馆”代管服务，服务购买方是上海浦东新区社会发展局、浦东新区社会基业发展基金会、上海基督教青年会和罗山街道办事处，提供会馆管理服务的是上海基督教青年会。[3]经过20余年的发展，政府购买公共服务已经涵盖了医疗、教育、养老、群众文化、公共交通等诸多领域。如北京市政府，将部分地铁线路的管理和运营交给京港地铁公司，引入港铁运营模式，打破了北京地铁运营有限公司的垄断局面，在一定程度上促进了地铁交通服务理念的更新和服务质量的提升。在广东等省份，为了顺应车改和机构改革，推动政府职能转变，公务接待也出现了外包的趋势。公务接待外包之后，负责接待工作的不再是政府部门的公职人员，而是出租车公司或旅游公司的专业化导游或外勤，这推动了公务接待的阳光化，提升了公务接待的透明度，也在一定程度上节省了接待费用。另一个颇具讽刺意味的例证是，繁多的上访现象，让地方政府疲于奔命，为了完成“截访”任务，部分地方政府只能雇佣“临时工”，实行“截访服务”外包。随着类似外包任务的增多，在省城、京城，甚至还涌现出专门的“截访公司”，专司“截访”业务。专业化的“截访”服务提高了效率，但是也在一定程度上激化了社会矛盾。

总之，中国的实践表明，尽