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基于PPP融资模式的土地整治研究

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摘要：从土地整治过程来看，充足的资金是土地整治项目顺利进行的必要条件，如果没有合适的融资渠道，项目难以持续。因此，本文探索适合土地整治的新型融资结构，尝试将私人资本注入到土地整治项目中来，以解决土地整治融资难的问题。

关键词：PPP模式；土地整治；融资

1.引言

PPP模式作为一种创新的项目融资模式，从其发展历史来看，PPP模式在上个世纪就应用于很多的发达国家并取得了不错的效果，我国的PPP模式大约起步于上世纪九十年代左右，并且主要应用于基础设施建设领域，形成了BOT、BT、PFI等模式。PPP模式引入我国虽然已经三十余载，至今趋近成熟，但在土地整治项目上，PPP模式还是一个很新的课题。本文分析土地整治的融资现状，探讨PPP模式应用到土地整治项目中的可行性，并对未来基于PPP模式的土地整治的发展提出相应的建议。

针对PPP模式在土地整治中应用的可行性，贾广葆指出我国土地整治引入PPP模式通常分为两大类:第一类是城镇土地整治，第二类是增加耕地产量的农用地整治[2]。王军尚论述了PPP不同于其他几类模式的特殊之处，PPP是为了完成某个项目而进行的公私合作模式[3]。它更加明确政府、企业之间的责任、权力与义务。PPP模式能够更好地整合资本，拓宽融资渠道，在项目管理中显现各自优势，解决项目在规划、建设、后期维护等各遇到的问题。申树云分析了全国及上海土地整治投资现状：国家财政投资土地整治项目基本呈现逐年增长趋势；从两项投资产出指标（新增耕地单位投资强度和新增耕地率）来看，各年间变化幅度较小[4]。

2.PPP融资模式及其风险管理

2.1PPP融资模式简介

PPP模式，是Public—Private—Partnership的英文缩写，即社会资本与政府合作机制，指政府与社会组织之间围绕某一公共项目，以协议为基础而形成的一种合作伙伴关系[1]。是以提供公共产品与服务或者进行基础设施建设为共同目的，并以特许权协议为条件，产生的一种合作关系，通过签订共同遵守的合作协议来明确界定责任与权力，共赢是最终的目标。PPP模式将部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会主体，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，从而降低了社会资本的注入资本风险，并在一定程度上缓解了地方政府部门的资金压力。PPP模式具有三个重要特征：第一，伙伴关系；第二，利益共享；第三，风险共担。

PPP模式有效发挥了政府与社会资本方的优点，把政府部门的规划统筹能力、大局观念与私人组织的充足资金、先进的管理经验相结合。PPP模式的主要优点如下：首先，有利于帮助政府消除费用的超支，减轻政府部门的财政负担，促进其角色转换，政府部门从过去为社会公众提供服务与产品的投资者转变成了一个项目的监督管理者，从而在一定程度上保证了工程的质量，也降低了公共部门的资金压力；其次，PPP模式使得政府和私人企业可以相互取长补短，最大限度地发挥彼此优势，双方以互利共赢作为最终目标，以最有效的成本为社会群众带来最优质的服务；最后，PPP模式能够有效地整合项目参与各方的资源，提高有效资源的利用率，还实现了比较合理的风险分配体系，从而减少了其他各参与方承担的风险。

2.2PPP模式的风险管理

PPP模式促进了政府角色的转换，实现了从投资者到监管者的角色转换，从而在最大程度上进行了风险分散，把单一由政府部门承担的风险有效的转移到私营企业身上，私营企业则只需要考虑如何在合理风险的基础上获得最大化的投资收益。

（1）风险分担的基本原则

风险分担不是简单的在参与各方之间均分，而是根据参与者的定位和对风险把握控制能力的不同来进行的合理的划分。风险分担应遵循以下基本原则：应当将风险分配给最能控制或者最能评估该风险的一方；不可以让单独某参与方承担没有上限的风险；无法完全转移的风险应当由参与方来共同承担。

（2）风险分担的种类

PPP项目的风险分配是一个动态的过程，它贯穿于项目的全生命周期。一般来说，分担后的风险有三种：一是公共部门承担的风险，主要是一些外部性质的风险，二是私人部门承担的风险，如资金困难、市场需求变化、预期收益不足等等。三是共担风险，这些风险和整体经济大环境以及双方之前经验有关，如利率变动、通货膨胀、竞品项目的变动等等。

（3）PPP项目的风险管控

PPP常见的管控风险的办法包括风险回避、风险转移和风险缓解。风险回避是最为保守的降低风险的办法，可以在源头上准确防止一些风险的产生。风险转移试把风险通过合同或者其他方式转移到相对可以承担它的一方头上。风险缓解是采取风险减免、分割的方式来减轻风险，从而达到减少各方经济损失和降低概率的结果。

3.土地整治现有资金