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互联网平台反垄断的本质与对策

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方兴东钟祥铭

内容摘要：2020年年末，中国、美国和欧洲不约而同地掀起互联网超级平台反垄断浪潮。如何认识这一轮互联网超级平台反垄断的本质，无疑是首要问题。综合考察中美欧三地各自应对内在挑战的反垄断举措，可以清晰地看到，这一轮平台反垄断的本质不仅是经济问题，还是政治问题;平台与政府博弈不仅是利益问题，还有深层次的权力问题。深入互联网演进历程，可以发现中外所有互联网超级平台都经历了互联网中介到互联网平台再到生态的跃变，成为“中介+平台+生态”三位一体和“平台+数据+算法”三元融合的“守门人”。其属性也从过去的技术权力和信息权力，延展到市场权力和经濟权力，进而延伸到社会权力和政治权力。如果缺乏有效的制度创新和治理举措，甚至会渗透到媒体、学术、监管和司法等领域，形成“公共俘获”。不加以制约与驯服，互联网超级平台不但可能冲击现有市场秩序，危及社会和政治秩序，并且可能突破现有制度框架，挑战国家权力和治理能力。只有抓住问题的本质，才能正确理解当下全球性的反垄断浪潮，实现理论创新，推进制度创新，秉承以人民为中心的思想，形成行之有效、多管齐下的应对之策，最终把互联网超级平台的超级权力“关进笼子里”。

关键词：反垄断;互联网平台;数字治理;守门人;制度创新;媒体融合

课题：2018年度国家社科基金重大项目“全球互联网50年发展历程、规律和趋势的口述史研究”（18ZDA319）

2019年度国家社科基金重点项目“新媒体环境下公共传播的伦理与规范研究”（19AXW007）

DOI：10.3969/j.issn.2095-0330.2021.02.005

一、如何理解平台反垄断的本质

2020年年末，中国、美国和欧洲不约而同掀起互联网超级平台治理浪潮，可谓前所未有，非同寻常。如何认识这一轮互联网超级平台反垄断和治理的本质及问题，无疑是首先需要思考的问题。众所周知，传统的反垄断主要就是市场问题和经济问题，但是这一轮中美欧反垄断浪潮，不仅仅是通过反垄断法来维护市场公平竞争和创新，保障经济运行效率，维护消费者权益，还有更重要的目的和使命。欧盟委员会《数字未来报告》提出了三个关键原则和目标—为人民服务的技术，公平竞争的经济，开放、民主和可持续的社会。这也是2020年12月15日欧盟推出《数字服务法》和《数字市场法》两项“里程碑式的法案”的宗旨。美国政治学家福山等学者在《外交事务》2021年1/2月刊上发表《如何从科技手中拯救民主？》。文章警告世人，在享受垄断型科技巨头带来的技术便利时，也应警钟长鸣，因为它们不仅拥有巨大的经济权力，还对政治传播拥有极大的控制权。“这些庞然大物现在支配着信息的传播和政治动员的协调。这对一个运转良好的民主国家构成了独特的威胁。”①2020年12月11日，中共中央政治局召开会议，分析研究2021年经济工作，会议提出，要强化反垄断和防止资本无序扩张。这是自《反垄断法》生效以来，中共中央政治局首次明确表示要强化反垄断。2020年12月16日至18日，中央经济工作会议将强化反垄断和防止资本无序扩张联系在一起，列为2021年度经济工作的重点之一，强调要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。

综合分析和考察中美欧三地的举措，可以清晰地看到，这一轮互联网超级平台反垄断的本质不仅是经济问题，还是政治问题;平台与政府博弈的不仅是利益问题，还有深层次的权力问题。三地联动的这一轮反垄断的驱动力都是内生的，源自各自的内在需要而非外部压力，目的都是应对互联网超级平台造成的共同挑战和危机，也就是防范互联网超级平台崛起冲击现有市场秩序、社会和政治秩序，防范互联网超级平台突破现有制度框架，挑战国家权力和治理能力。

二、平台反垄断的本质不仅是经济问题还是政治问题

平台治理和反垄断逐渐成为全球性的浪潮。中国、美国和欧洲几乎同时对互联网超级平台展开前所未有的反垄断，其核心问题在于其严重破坏市场公平竞争，而且全面深入生活和社会，甚至直接影响政治运行和国家稳定。②“商业学者”是平台化研究的重要组成部分之一，他们通常将平台理解为“平台中介网络”（platform-mediatednetworks），通过跨国家视角分析平台企业之间以及平台企业与用户之间的关系。此类分析能提供对平台市场下经济机制和管理策略的洞察，有助于解释平台企业日益占据主导地位的原因，因此包括反垄断和平台治理等在内的平台研究一直由经济问题所主导。随着数字市场的发展，平台的技术研发和经济标准以及控制一套平台机制的能力，加上其利用网络效应全球扩散的潜力，已经成为权力积累的关键条件③，导致人们对其权力集中和寡头垄断市场结构的担忧相应增加④。在美国和欧洲，这些担忧主要集中在谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）、脸书（