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困境儿童识别与风险评估

困境儿童识别与风险评估

摘要：由于我国当前城镇化建设不够完善，大量农村

留守儿童成为困境儿童的主体。本文梳理了困境儿童的基本

内涵和识别标准，初步构建了困境儿童风险评估指标体系。

关键词：困境儿童；留守儿童；风险评估

儿童是人类的未来，儿童时期是人生发展的关键时期。

儿童总体上属于弱势群体，而困境儿童处于更弱势的地位。

妥善处理困境儿童问题，是构建和谐社会的重要组成部分，

也是整个社会文明进步的一种表现。由于城乡二元分割，在

我国经济社会发展进程中出现了大量外出农民工，其中绝大

部分农民工的子女并未随同父母一同居住，成为留守儿童，

留守儿童成为困境儿童的主体。

一、困境儿童概念界定

困境儿童的概念，最早来源于国际儿童福利组织的术

语，指因为各种情况需要获得特殊帮助的儿童。相关的英文

概念包括：childrenindifficultsituations（困境儿童）；

Vulnerablechildren（脆弱儿童，弱势儿童）；childrenwith

specialneeds（有特殊需要的儿童）；childrenatrisks（高风

险儿童）等。

国内外关于困境儿童问题的研究很多，但是对于困境儿

童的定义却有部分差别。我国民政部对儿童的分类中，“困

境儿童”通常指残疾儿童、重病儿童和流浪儿童。民政部2013

年6月下发《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建

设试点工作的通知》（以下简称《通知》）后，各地政府相继

出台政策，不少研究人员提出了自身的见解，对困境儿童的

定义、分类进行了大量研究。浙江省政府办公厅印发的《关

于加快发展孤儿和困境儿童福利事业的意见》，将困境儿童

定义为：流浪未成年人和因其他原因暂时失去生活依靠的未

成年人，这种其他原因包括事实无人抚养儿童、贫困家庭儿

童等。将困境儿童按照困境程度划分为：孤儿、事实无人抚

养儿童、重病重残儿童、低保家庭困境儿童、一般家庭困境

儿童。这一定义是省一级关于困境儿童定义和分类的第一次

明确定义，对于其他省份的定义和分类具有借鉴意义。江苏

省政府办公厅印发的《关于完善困境儿童分类保障制度的意

见》，从监护人对儿童监护程度的角度将困境儿童分为孤儿、

监护人监护缺失的儿童、监护人无力履行监护职责的儿童、

重残重病和流浪儿童及其他需要帮助的儿童。尽管分类的名

称有所不同，但实质的差异却不大。

国外关于困境儿童的研究更多的偏向于完善儿童福利

体系领域。各个国家由于国情不同，对于困境儿童救助的侧

重点也不同。加拿大由于孤儿和弃婴发生率很低，儿童救助

主要对象是受虐待、受家庭暴力、未婚妈妈所生的孩子。美

国在长达百年的时间里，由补缺型儿童福利逐渐转变为普惠

型儿童福利制度，涉及医疗、教育、健康、权利保护等多方

面。俄罗斯由于无人照管和无家可归的儿童已经成为一种

“常见的现象”，估计多达300万-400万人，因此建立了比

较详细的关于无人照管和无家可归的儿童的法律体系。

根据民政部下发的《通知》，适度普惠型儿童福利制度

要求按照“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”

的理念进行。“分层次”即将儿童群体分为孤儿、困境儿童、

困境家庭儿童、普通儿童四个层次。困境儿童分残疾儿童、

重病儿童和流浪儿童三类；困境家庭儿童分为父母重度残疾

或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母

一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责

的儿童、贫困家庭的儿童四类。这一分类标准对于建设适度

普惠型儿童福利制度有着指导意义。

根据已有的研究成果，为建设适度普惠型儿童福利制

度，本文将困境儿童定义为：14周岁以下，在成长过程中遇

到困境的儿童。主要包括：孤儿，监护人监护缺失的儿童，

监护人无力履行监护职责的儿童，重残、重病及流浪儿童，

其他需要帮助的儿童。

本文在“适度普惠型儿童福利制”导向下重点关注对困

境儿童的分类保障制度。儿童首先应受到监护人的保护，其

次才是学校、社会的保护。有些孩子尽管是重病儿童、残疾

儿童，但是家庭经济条件十分优越，对社会救助需求并不强

烈。适度普惠型儿童福利制度涵盖范围广，因此在执行过程

中必须保证公平性，使得政府对适度普惠型儿童福利制度的