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耕地平衡的重点与实施

摘要：在将耕地用途变为其他农用地比如园地、林地等时，选择质量、数量

相同的耕地，将其补足，以确保当地能够长期利用的耕地数量不变，这便是所谓

的“进出平衡”。经分析可知，“进出平衡”实际上是对农业结构调整占用耕地

以及绿化造林的补救措施，构成了守护耕地红线的坚强堡垒。从非农建设占用耕

地要补，到占耕地就要补，耕地保护举措趋于健全，而具体的方案编制、责任主

体、审批流程等，还有待相关部门进一步细化。本文以泗阳县的耕地“进出平衡”

现状为研究对象，并以此为基础提出政策性建议。

关键词：耕地进出平衡；泗阳县；土地管理；退耕还林

一．耕地“进出平衡”提出的背景

耕地保护事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定。目前，我国的耕地质量

总体还不高，局部在退化，还不能够满足粮食和农副产品的生产需求，耕地保护

面临着数量、质量和生态等方面的多重压力。根据《第三次全国国土调查主要数

据公报》，我国在非农业建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，2019年底

全国耕地为19.18亿亩，相比“二调”，10年间我国耕地面积减少了1.13亿亩，

不断逼近18亿亩耕地保护红线。这是因为，1998年修订的《土地管理法》和

《土地管理法实施条例》都将耕地转为建设用地作为土地利用管理的核心和重点，

而对耕地、园林、林地转用的制度性规定不充分。

在此背景下，中共中央、国务院作出一系列决定和措施，从2020年起坚决

停止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。2021年9月1日新实施的《土地管

理法实施条例》是第一部在监管层面规范耕地转为土地性质的条例，明确国家对

耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园林等

农用地，进一步扩大土地利用控制的重点和内容。

2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发

《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号，以下简

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称自然资发〔2021〕166号），首次提出了“耕地进出平衡”的概念，即除国家

安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没

外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过

统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补

足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，从而实现耕地“进出平衡”。各

省市根据相应的实际情况因地制宜出台具体措施，完善控制措施，全面落实耕地

进出平衡相关措施。《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，建设占

用了多少耕地，各地政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。简单来说就

是，如果一个省市的某地区每年占用1万亩的耕地，该地区就必须在本行政区内

其他地方复耕出1万亩耕地，最终使该地区内耕地不减少。

占补平衡最初是在一个县域内平衡，后来拓展到允许在市域内平衡，再后来

可以在省域内平衡。随着补充耕地持续开展，一些地方，特别是直辖市和东部省

份，在本省域内落实耕地占补平衡难以为继。

基于此，2017年国家提出了跨省域的耕地占补平衡，这样一来，如果上海占

用了5万亩耕地，那么可以由内陆地区帮忙把这5万亩耕地复耕出来，从而实现

全国范围内耕地使用占补平衡。当然，内陆地区也可以在耕地占补平衡指标交易

中从沿海地区获得一定补偿。但是，出于监管的考虑，目前跨省域补充耕地由国

家统一组织实施，市场化程度不高。

上述现象，和我国制定并颁布的《土地管理法》等法律条例有关，这些文件

要求，我国在管制土地用途致使，应当重视耕地进出平衡工作，但当前我国却并

没有设