食品、药品监管行政强制措施研究.docxVIP

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食品、药品监管行政强制措施研究

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食品、药品监管行政强制措施是指食品、药品监督管理行政机关在对食品、药品的监管活动中，出于维护公共卫生与健康秩序，保护公众饮食和用药安全的需要，为预防可能发生或制止正在发生的违法行为、危险状态以及不利后果；或者为了保全证据、确保行政案件查处工作顺利进行而对相对人的人身自由、财产予以强行限制的具体行政行为。尽管行政强制措施所涉及的监管领域及所针对的对象有所不同，但以下五种强制措施为目前食品与药品监管执法实践所共有，即查封扣押、强制封存、责令召回、停止暂停销售、抽样留检。本文分别对这五种强制措施的法律规定情况、性质及实施中的问题进行分析。

一查封、扣押

1.概念、适用对象与条件

查封、扣押是指行政机关为预防、控制社会危害行为或事态的发生或进一步扩大，而依法采取的对特定对象的财物加以暂时性限制，使其保持固定状态的一种强制手段。

从适用对象与条件看，“查封”与“扣押”这两个概念存在着细微区别。一般而言，查封的对象可以是财物，也可以是场所、设施，而扣押一般只针对财物。[1]即使是针对财物，查封与扣押也有所不同；查封针对的物品一般是不易移动或没有必要移动的食品、药品、器械，以及部分材料、证据，[2]即将物品留在原地予以保存固定并加贴封条，非经执法机关允许，任何人不得擅自处置和移动。比较而言，扣押实施的对象虽然也是违法物品，但一般却是有必要从行政相对人处所转移到其他场所，且是可以移动的物品，即扣押往往涉及物品的异地移转，扣押物品不管是由行政相对人还是执法机关保管，都不得任意使用。尽管存在区别，但在法律规范的规定中，查封与扣押两种强制措施经常一并“出现”，配合使用；实践中两者的区别也因此被淡化。

从理论上说，查封、扣押强制措施具有可适用范围广、限权管制力度明显等特征。这些因素决定了查封、扣押强制措施在适用中容易无度膨胀，侵害当事人合法权益。基于保护行政相对人权益的需要，我国《行政处罚法》规定，采取查封、扣押的依据必须是法律、法规；凡法律或法规没有赋予行政管理机关采取查封、扣押强制措施权限的，不得采取查封、扣押的行政强制措施。

2.食品、药品领域查封、扣押强制措施的立法情况

纵观食品、药品监管领域，涉及规定查封、扣押强制措施内容的法律规范不胜枚举，其针对对象通常为涉嫌违法程度较为严重的不合格食品或药品。例如，《药品管理法》第65条、《医疗器械监督管理条例》第31条、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第15条等。

作为一种强势的管制手段，食品、药品监管中的查封、扣押强制措施会直接影响行政相对人的财产权利、商业秘密等其他合法权益，故必须对其正确行使及运用设置严格的程序性保障。例如：《药品管理法》第65条第2款规定：“药品监督管理部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施，并在七日内作出行政处理决定；药品需要检验的，必须自检验报告书发出之日起十五日内作出行政处理决定。”

需要指出的是，国务院为执行食品、药品监管法律而制定的行政法规并未对查封、扣押行政强制措施的具体实施程序作进一步的规定。例如：《医疗器械监督管理条例》第31条规定：“对已经造成医疗器械质量事故或者可能造成医疗器械质量事故的产品及有关资料，县及县以上地方人民政府药品监督管理部门可以予以查封、扣押。”

《乳品质量安全监督管理条例》第47条规定：畜牧兽医、质量监督、工商行政管理等部门在依据各自职责进行监督检查时，查封、扣押有证据证明不符合乳品质量安全国家标准的乳品以及违法使用的生鲜乳、辅料、添加剂；查封涉嫌违法从事乳品生产经营活动的场所，扣押用于违法生产经营的工具、设备。

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第15条规定：农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门履行各自产品安全监督管理职责，有权查阅、复制、查封、扣押有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；查封、扣押不符合法定要求的产品，违法使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备；查封存在危害人体健康和生命安全重大隐患的生产经营场所。

笔者认为，上述规定在程序层面的设置上存在着缺失，具体表现在以下方面：第一，查封、扣押强制措施的实施会严重影响到行政相对人的正常生产经营，因此，应当对查封、扣押强制措施的适用时间和结果告知程序作出明确规定。否则，该强制措施很可能因行政机关自由裁量权的滥用，而变成一种“变相的行政处罚”，侵害相对人的合法权益。第二，在国务院的行政法规中，查封强制措施的适用范围扩大到与涉嫌违法物品有关的生产经营场所。实际上，这种“立法扩权”有违反《行政处罚法》规定之嫌。从实践来说，对于生产经营场所进行查封会变相剥