决策咨询委员会制度的构想-在行政法学视野中的探究和重构.docx

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决策咨询委员会制度的构想

在行政法学视野中的探究和重构

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内容摘要：决策咨询委员会在现代行政决策咨询中具有重要的地位。本文从概念分析、制度分析以及理性分析三个方面对决策咨询委员会制度进行了探讨。在借鉴国外决策咨询机构的基础上，在法律的视野中对我国的决策咨询机构进行探讨和重构，分析了决策咨询委员会的性质、地位、功能，咨询委员会及其成员的法律责任等问题，并从立法上提出建议，以期进一步完善和发展我国的决策咨询委员会制度。

关键词：行政决策?咨询委员会?法律责任

适应时代要求，建立现代化的行政决策咨询委员会制度，是行政决策科学化、民主化及法制化的基本保证。决策水平的高低，在很大程度上反映的是行政决策咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。随着市场经济发展和“小政府、大社会”目标的确立，政府与市场、政府与社会之间的关系都在重新界定的过程中，政府与咨询机构之间也有一个职能划分的问题，以充分发挥政策研究机构与社会咨询系统辅助决策的功能。只有充分发挥决策咨询委员会的作用，实现“谋”与“断”的合理分工，才能保证行政决策的科学化、民主化和法制化。本文将在以下内容中对决策咨询委员会制度在行政法视野中进行探讨。

一、决策咨询委员会制度的必要性

（一）以权利制约权力的需要

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”阿克顿勋爵在上个世纪所说的这句话到现在依然是至理名言。权力是一种社会关系，它是指任何主体能够运用其拥有的资源，对他人发生强制性的影响力、支配力，促使或命令、强迫对方按权力者的意志和价值标准作为或不作为。[①]权力如果不受到制约就会走向异化。社会对公共权力的制约，又叫以权利制约权力。这种制约以群众力量、舆论力量等形式从公共权力组织的外部对公共权力产生制约作用。从其表现形式上看，来自公共组织外部的制约力量，大多数以权利为手段，是依据宪法和法律赋予公民和社会组织的权利，对公共管理部门及其工作人员的权力行为进行监控制约。

从本质上来说，行政决策乃是一种权力，亦是对各种利益要求进行整合，对各种社会资源进行分配控制的权力。[②]传统上，行政权力基本上不是由公民授权获得的，行政决策权完全在于行政机关。虽然公权及参政权在理论上于19世纪提出并得到完善，但是基于近代行政法的价值观念，相对人对行政的参与基本上是不存在的，相对人往往是行政的客体而不是行政的主体。[③]故在行政决策过程中，公民鲜有参与的机会，权力缺少制约和监督。到了近代，公民参与的渠道仅仅表现为代议民主制，这也是公民参与的基本形式，即全体人民直接经过政治选举和全民公决等形式决定国家大事。虽然这一机制将公众的观点通过一个选举出来的公民代表团体来提炼及补充，但是代议民主政体在很大程度上使政府远离民众的直接接触范围，也为滥用权力和牟取私利提供了可能。

在现代国家中，经济结构变迁和物质利益的分化，促使行政权理念在实质上发展成为是对公共利益进行集合、维护和分配的权力。行政机关通过对公共利益的集合、维护和再分配，目的是为了保护个人利益，确保个人追求和实现自己利益的公平机会，实现社会成员实际占有利益的基本公平；同时，这种分化也使得公民的权利意识、自主意识、平等意识和法治意识等都得到了到了空前的提高，他们开始由民主的被动者逐渐变成积极推动者。[④]公民参与已经不仅仅只通过代议制才能实现，更多的表现为越过代议机关直接参与到政府的工作之中。比如有关专家、利益关系人乃至全体人民参加重要法律、法规的讨论，行政决策请咨询委员会咨询和论证，举行利益相关人的听证、协商对话等等。通过这些形式的参与，不仅可以导致参与权的实现，而且也起到了表达意愿和利益的作用，同时也发挥了监督权力的功能，使得行政决策能够充分考虑到公众的需求和公众利益。

决策时是否充分听取来自人民群众的呼声，是否准确掌握社会现实状况，不是单纯的工作方法和工作水平问题，而是事关公权力性质的大问题。我国政权的性质决定了建立决策咨询委员会制度的必要性，也就是说，反映社情民意是各级决策机关正确行使职权的问题中应有之义。

（二）实现公众参与的需要

以服务与合作、信任与沟通为人文精神的现代行政法，将行政行为看作一个过程，即从意思表示的发生和形成到作出和实现的时空运动过程，[⑤]而不仅仅是一个最终决定。相对人对服务行为的合作，不仅表现对一个已作出的、最终的行政决定的配合，而且还表现为对形成和作出行政决定的参与，这种参与主要是一种权利，具有积极性和主动性。

法治行政所要求的平等，其重要意义更在于要求公民、利益关系人有权作为平等的一员，进行“行政参与”。[⑥]通过这种参与，改变了公民、行政相对人只是行政管理的对象，而成为行政管理的参与人，可以说也成