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论司法预算制度的学理构造

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摘?要：司法预算是司法有效运转，实现司法公正和效率的重要物质基础。构造司法预算的关键是，既要保障司法部门的履行职责，又要避免可能对司法权的侵害。因此，司法预算的审批、编制、执行和监督的诸多环节设计上，应注意司法权与立法权、行政权之间和司法审判权与司法事务管理权之间的权力安排。通过司法和预算的学理分析所构造的司法预算模型对司法改革的实践具有重要的指引意义。

关键词：司法改革，司法预算，预算法

司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。——汉密尔顿[1]（P391）

我国的司法改革沿着“强调当事人举证责任——庭审方式改革——审判方式改革——审判制度——诉讼制度改革——司法制度改革”的轨迹渐进地发展，[2]而建立、健全现代司法体制，使之符合市场经济、民主政治以及司法理念和规律的客观要求，已经成为司法改革积极推进的重要任务。无论是党的十六大报告和法院系统的改革纲要，还是学者们关于司法改革的建议，司法经费保障体制，即司法预算制度，都受到普遍关注。现行司法预算的合理性“必须建立于对政府和司法的双重道德假设之上，亦即政府不因资源供给上的优势而谋求司法给予特殊保护，包括在行政诉讼中不谋求司法机构予以偏袒，并且不直接或间接干预司法审判；同时，司法亦不‘为稻粮谋’而在处置涉及政府事务时失之公正，且能排拒政府的任何直接或间接的干预，”[3]显然，二者皆不成立，因此，制度构造的困惑在于，既要保证司法部门能够获得来自立法部门和行政部门的有效物质支持，又要避免与其公正裁判者的角色可能发生的冲突，在我国特殊情景下，这一问题尤其突出。以司法和预算的学理入手，探求司法预算的逻辑基础，然后因应具体国情及其发展变化予以必要调整，应当是制度构造的一条科学思路。

一、司法预算的审批

现代国家的收支之于国民经济和公民生活兹事体大，具有极其重要的经济和政治意义，所以，自英国1688年革命而后，议会为求贯彻其对于行政机关的节制权起见，遂采逐年议决预算之制；凡经议会逐年议决的支出及征收，倘一年期满，未经议会决议，政府即无征收或支出之权，[4]（P225）换言之，民主法治国家的特征之一就是立法部门垄断政府预算的审批权。在我国，《宪法》第62、99条和《预算法》都明确规定，全国人大和地方各级人大审查和批准预算和预算执行情况的报告，因此，司法预算的审批权应由人大行使是毫无疑问的。

尽管全国人大和地方各级人大有权审查的预算一般包括本级政府预算和汇总的下一级总预算，但是，其有权批准的预算却限于本级政府预算，因为预算批准权与预算资金的供给应保持一致，即预算的批准权归属于何级人大就意味着该项支出由其财政负担。[1]那么，何级人大行使司法预算的批准权便是一个值得商榷的问题。目前，依据“分级管理、分灶吃饭”的原则，我国司法经费由各同级财政负担，即中央财政负责中央司法机关的预算，地方各级财政负责其同级司法机关的预算，相应地，各级人大也就享有对同级司法预算的批准权。这种司法预算审批体制在实践中暴露出很多问题，例如，地方各级司法机关的财政开支，包括工资福利、业务经费、建设资金等，悉听地方政府支配，导致司法机关与本级本地区政府形成利益共同体，甚至各别地方政府恣意干涉司法权，此外，由于我国各地区经济社会发展的不平衡，也导致司法系统内的苦乐不均，贫困边远地区经费短缺严重，已经影响司法的有效运转，截至2002年底，河南省法院系统有101个基层法院存在拖欠工资现象，涉及法院工作人员10702名，全省累计拖欠工资9557万元，拖欠医药费1858万元，拖欠办案差旅费1469万元，拖欠基础设施建设款3.2亿多元。

司法预算究竟在各级政府之间如何安排，实际上，是一个司法权在中央和地方以及地方各级间的纵向划分问题。“自从政府依地域组织以来，其结构就必然受到地域的影响，地理对国家的制约不亚于历史，”[5]（P241）国家权力在空间上延伸，往往与占有的地域相联系，因此，除非小国寡民，单一制或联邦制国家都存在权力的纵向划分，而且其往往又与立法、行政、司法的横向划分相纠葛。就立法权而言，权力的基础是民意，所以，除部分涉及公民基本权利和国家基本制度应由全国性立法部门依据法律保留原则独占外，各级立法部门都可以依循各自地域内的民意对相关事宜予以立法治理，并且借助法律体系效力位阶的设计予以协调一致；就行政权而言，权力的目标是公共产品的提供，而不同公共产品受益范围的差异决定行政部门纵向分层的合理性和必然性，[6]（P25－26）并且借助基于隶属产生的领导服从关系确保上下级行政机关的政令畅通。但是，就司法权而言，权力的本质是法院代表国家对各类纠纷所作的居中裁判，[2]而裁判