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了解公文的基本常识

公文是一种以办理公务为主的文书，其形成和使用的目的是满足党政

机关、企事业单位、社会团体等记载事物、表达意志、交流信息、联

系工作和处理各种事务等活动的需要，在实施管理过程中发挥着重要

的作用。

一、认知公文的含义

公文是党政机关、企事业单位、社会团体等为行使管理职权、处理公

务活动而使用的具有特定效力和规范体式的文书。

公文有狭义和广义之分。狭义的公文通常也被人们称为法定公文，

2012年7月1日开始施行的《党政机关公文处理工作条例》(以下简

称《条例》)第一章第三条是这样表述的：“党政机关公文是党政机

关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，

是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽

工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”《条

例》规定公文种类有15种，分别是决议、决定、命令(令)、公报、

公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪

要。

广义的公文泛指处理公务的所有文书，除《条例》规定的15种公文

种类外，还包括公务活动中常用的各种应用文书，如计划、总结、调

查报告、规章制度等。本书内容涉及公文种类及具体写作时，采用广

义的公文界定，并根据需要适当归类，以方便学习和使用。

不论是狭义的公文，还是广义的公文，作为公文，都要符合以下几个

条件：一是必须由法定作者制发；二是必须按规范体式制发；三是必

须按法定程序制发；四是必须为公务活动制发。

公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作称为公文

处理工作，即人们日常习称的“三办”之办文。在公文处理工作中，

“公文”、“文件”、“文书”是三个紧密联系又有区别的概念，它

们在内容上都反映社会活动，在表达上都具有一定的体式。其不同之

处在于：文书是包括公务文书和私人文书在内的各种文字材料的总

称，是个集合体。公文是文书中的一大类别，是文书中除私人文书之

外的所有公务活动中形成的文字材料的通称，其外延比文书窄。文件

从广义上讲，与公文的概念相当，一般是指机关单位在公务活动中所

形成和使用的公文；从狭义上讲是指公务文书中政治性和政策性较强

的那一部分，通常指印有版头的那部分公文，因为版头往往套红印刷，

故有“红头文件”之称。需要说明的是，在办文实践中，“公文”、

“文件”、“文书”三个概念经常交错使用。

二、明晓公文的作用

公文是实施管理职能的重要手段，是进行公务活动的重要工具。充分

认识公文的作用是正确办文的重要前提。

1.领导与指导作用

上级机关单位要通过有效的方式来传达党和国家的各项路线、方针、

政策，传达各级领导机关及本机关单位的意见和决策，对相关工作作

出部署等，对下级机关单位的工作进行领导和指导。利用制发公文来

实现对下级机关单位的领导与指导是必不可少的一种方式。2.规范与

制约作用

党和国家的各种法律法规都是以公文的形式制定和发布的，这些法规

性文件一经发布，便成为人们的社会行为规范，必须坚决遵照执行。

对于无权制定法规的机关单位也可以根据本机关单位的实际情况，制

定一些规定、规则等规章，这些规章同样在一定范围内具有规范与制

约作用。

3.沟通与联系作用

各级机关单位在处理日常事务工作中，经常需要进行上下左右的往来

和沟通。公文往来则是机关单位之间沟通与联系的重要手段与媒介，

用公文传递信息，沟通情况，商洽工作，交流经验等。这种沟通与联

系作用也是公文最常见、最普遍的作用。

4.依凭与记载作用

上级机关单位所发的公文是下级机关单位开展工作的依据，下级机关

单位所发的公文同样也是上级机关单位了解情况、制定政策等的依

据。而有些公文本身就具有凭证作用，也有些公文就是把有关公务活

动的内容记载下来，其主要作用表现为记载作用，供日后利用和查考。

5.宣传与教育作用

公文是机关单位宣传党和国家大政方针、宣传先进典型与先进经验、

解决人们认识偏差等的宣传教育工具，起着统一思想、提高认识、鼓

舞信心的作用，也担负着对干部、群众进行思想政治教育的重要任务。

公文的这种宣传和教育作用更具有权威性。

三、区分公文的稿本

公文的稿本是公文在拟制、办理和使用过程中形成的不同的文稿和文

本的总称。公文的稿本主要包括以下几种。

1.草稿

草稿是公文在拟制过程中形成的最初期的原始文稿，只供机关单位内

部讨论、修改、审批、征求意见之用，不具备正式公文的效用，除少

数用于征求意见之外，一般不向外发出。草稿一般标记有“讨论稿”、

“草案”、“初稿”、“征求意见稿”等字样。草稿一般不需要归档

保存，某些特别重要的