论政府监管权规范运行的制度完善-以食品安全监管为例.docxVIP

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论政府监管权规范运行的制度完善

以食品安全监管为例

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宋慧宇

（吉林省社会科学院，吉林长春１３００３３）

摘要：市场经济的发展和食品安全的严峻形势迫切需要政府对食品安全领域实施有效监管。政府监管权力的独立性并不能完全保证监管行为的公正性，特别是监管者的有限理性和市场经济行为的复杂性决定了监管权力有很大的自由裁量空间。在肯定政府监管有助于抑制市场失灵的同时，为防止权力的扩张、滥用，维护社会公众利益，必须在信息公开、行政程序、行政问责、激励监管等方面进行制度完善，以保证食品安全领域政府监管权力的规范运行。

关键词：政府监管；权力制约；食品安全

Ｄ６３０．１：Ａ：１００７－８２０７（２０１３）０９－００２７－０５

收稿日期：２０１３－０４－２０

作者简介：宋慧宇（１９７８—），女，吉林长春人，吉林大学政治学博士后流动站研究人员，吉林省社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系吉林省社会科学基金项目“吉林省食品安全监管模式改革研究”的阶段性成果，项目编号：２０１２ＢＳ３５。

市场失灵的存在必然要求政府监管权力的介入，但是，如果仅仅将关注的焦点限定在政府监管有助于抑制市场失灵的一面，很可能忽视由此所引发的行政权力的扩张、滥用以及公众权利和利益层面的维护。近几年食品安全事故频发充分暴露出食品安全监管存在的问题：监管过程的缺失、监管方式的滞后及监管权力的异化。当前倡导的对政府监管施以正向激励，固然能够凭借调动监管主体的积极性，最终提高政府监管的有效性。但不能否认，对权力的负向监督和制约才是更为根本之道，或者说是正向激励的基础。因此，将政府——市场的关系置于法律制度的控制和制约之下，防止政府监管权力在运行过程中的异化是政府监管权力规范运行最基本的保障。

一、信息公开制度：政府监管权的透明运行

信息公开是民主进程良好运行的前提，更是实现公正、可信监管的前提。“在公共部门领域，以下情况有可能导致权力的不受约束：⑴消费者没有太多的其他选择；⑵层级因素；⑶对信息流的控制。”［１］（ｐ１４７）利用垄断地位和对信息的控制，政府监管机构就可能进行有悖于公共利益的活动。首先，现代监管机构相对于传统行政部门权力更大，集中了规则制定、规则执行和裁决争议等诸多权力；独立性更强，不仅独立于市场活动，而且独立于政府政策部门甚至独立于行政系统，强大而独立的行政监管权力更易于产生异化现象。如何以法律原则来制约行政权力？公法学者戴维斯教授在回答这一问题时用了七个“公开”：公开的行政计划、公开的政策说明、公开的规则、公开的裁定、公开的理由、公开的先例、公开与公正的程序。他指出，公开是恣意与专横的天敌；公开是对抗非正义的天然盟友。［２］公开本身即是对权力构成的有效威慑和制约力量。其次，政府监管权力的行使过程就是政府以中立的态度和身份调节市场利益关系结构中的生产者、经营者、消费者等相互之间的利益冲突与利益矛盾的过程，这种相互冲突的利益不能简单地以维护公共利益来概括，利益关系的复杂性决定了政府监管自由裁量权的必要性。这种广泛的政府监管自由裁量权促成对监管透明的要求，只有监管机构向公众提供所有与实施监管相关的信息，增强相对方维护个体权利和参与公共事务的知识基础，监管的公正性才能够得到证明。最后，我国行政权力透明运行的实现需要一个过程。“法不可知，则威不可测”的治理哲学和传统行政管理方式强调行政过程的神秘性与效率性，阻碍了政府信息的公开化。此外，寻租和腐败的动机也让一些监管者不愿意提高行政透明度。

食品安全作为与公众生命健康紧密联系的市场领域，应以信息公开和透明作为对政府监管行为进行监督的基本前提。食品生产经营许可、执法检查、违法生产经营行为查处、标准制定修订以及风险评估和风险警示等信息都应当向社会公开。但实际上有些信息却很难被社会公众知晓，如食品安全事故发生后，对于应被问责的政府监管机构如何追究，由谁追究，追究程序，责任形式，后续跟进等普通公众并不知情。２００４年６月新华社记者调查发现，“阜阳奶粉事件”中被撤职的工商所正、副所长及被开除的两名市场管理人员竟然在被追究责任后仍然正常上班、领工资，对他们的查处只“是为了应付上级”。在信息不公开的庇护下还可能有监管机构弄虚作假、欺报瞒报的事件发生。据２０１２年《法治蓝皮书》披露，各地食品安全监管机构“信息更新滞后甚至不更新的情况普遍存在”，“食品安全信息公开滞后于公众对食品安全信息的需求和加强食品安全监管的需要”。［３］因此，必须以法律的强制力保障政府监管信息公开的实现。

首先，将《政府信息公开条例》规定的内容具体化，特别是将不公开信息的例外情况①细化，使政府各个机构具有可操作的依据，避免其成为侵害公