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国有企业制度建设

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个关键要素，即企业的内外部环境、战略目标及措施、管控模式及

组织环境、业务及管理流程和岗位职责规范。

图2：企业制度体系建设的五个要素

这五个要素互相依存、不可分割，企业的战略形成于对其内外

部环境的客观分析和判断基础之上，战略目标是对其经营管理活动

的最高指引；企业的管控模式是落实战略目标的管理基础，而组织

结构则是管控模式在组织方面的体现，管控模式和组织结构决定了

企业集团与下属子公司的职责界面和权限划分，是业务和管理流程

形成的依据；业务和管理流程是企业管控模式实现和组织结构运转

的必要手段，为明确、规范岗位职责提供了划分标准；岗位职责的

规范为业务及管理流程的顺利运行提供了保障，也是企业内外部环

境变化的直接反映。

国有企业集团的制度体系必须建立在五个要素组成的框架基

础之上。制度体系本身必须和企业的战略实现完美的匹配，同时有

合理的组织结构作为支撑，在明确部门以及岗位职责的前提下去制

定或优化企业的业务流程和管理流程，进而形成企业的制度体系。

只有通过逐步深入分析各相关要素，才能确保制定出的制度体系是

打上企业烙印，科学的、合规的、高效的并且是可执行的。

关键要素一：内外部环境

任何一个企业都不是生存在真空的环境中，制度是企业的法，

这个法可以说是“小法”，是微观层面的法，而企业所处的环境，

包括国家地区、行业、资本市场等的运行规则，我们可以称之为“大

法”。企业的“小法”必须建立在“大法”的框架之下，否则就失

去了存在的根据。

影响和制约国有企业制度体系建设的外部环境因素包括三个。

一是国家的法律法规，二是社会的道德习俗和文化，三是治理规则

对企业的要求。企业制度在规范个人行为时仅限于个人的企业组织

方面，它必须受到国家法律、法规，社会传统、习俗的制约。也就

是企业的制度不能违反国家的法律、法规，并尊重社会的传统、习

俗。同时，对于以不同的合约方式形成的企业，企业的管理制度也

要受企业治理结构的限制。

影响和制约国有企业制度体系建设的内部环境因素包括三个。

一是企业的管理水平，二是企业文化的建设，三是企业业务发展的

需要。企业的制度体系必须建立在企业当时的内部环境之上，不能

一味的追求全面、科学的制度体系而忽略自身的实际需求。企业每

一个发展阶段的管理水平、企业文化建设和业务发展需求都不一

样，所以企业所处发展阶段的不同是影响和制约国有企业制度体系

建设的主要内部环境因素。

所有这些影响和制约企业制度体系的内外部因素，都是企业制

度体系构建的基本环境。企业在进行制度体系的设计和制定时必须

分析、遵守和服从于这些环境。

关键要素二：战略目标及措施

企业的制度体系并不仅仅是为了管人，而是需要通过规范企业

中人的行为而实现企业组织目标和组织中个人的目标。因此，企业

的制度首先要受到企业发展战略的约束，服务于企业发展战略并为

企业战略的实现提供保障。

企业的一切目标都应该围绕实现战略而展开，企业的一切制度

必须与战略相匹配。在实际工作中，制度体系管理部门应根据企业

所倡导的宗旨、战略目标，围绕不断变化的生产、经营、管理的中

心工作去编制、执行、维护制度，一切与战略目标产生冲突的制度

都应及时废止或修改，保障制度与战略匹配的及时性，这是构建制

度体系的基本理念。制度体系的建设工作还必须与战略阶段相匹

配，分阶段制定和实施，并根据战略的调整进行动态调整，为了在

不同的战略阶段实现各阶段的战略目标，战略措施要通过管理制度

和业务制度来规范和固化下来，以此构成制度体系的主体内容。

关键要素三：管控模式及组织

管控就是母公司对子公司管什么？管到什么程度？怎样管？

通过确定母子公司的管控模式，划分母子公司的管理界面，明确母

公司，即国有企业集团总部的定位和主要管理职能，将各项管理职

能通过制度规范固定下来，这就形成了国有企业集团总部层面的制

度体系。现在理论界的管控模式主要分为三种基本类型，即财务控

制型、战略控制型和运营控制型，从财务控制型到运营控制型，随

着集权程度的逐步提高，集团母公司承担的职能也越来越多，而子

公司的职能则相应减少，这就意味着，集团制度体系的内容在不断

扩充，深度在不断延展。

关键要素四：业务及管理流程

企业的制度体系，实际上就是各项管理流程和业务流程系统性

和规范性的表现，只有在确定了科学、合理的生产经营流程后，才

可能完备、全面和合理地制定企业的各项生产经营规程和管理规章

制度。在各项管理规章制