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EOD助推PPP高质量发展

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周兰萍张留雨

自2014年PPP模式推广以来，在政府提供的公共产品有效增加的同时，也出现了一些问题。此外，受国家政策导向影响，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称《‘十四五规划纲要》）明确提出“生态文明建设实现新进步”，这对PPP模式的发展提出了更高要求。生态环境导向的开发（Ecology-OrientedDevelopment，EOD）模式以可持续发展为目标，将生态环境治理带来的经济价值内部化，与PPP模式的高质量发展具有高度的契合性。

PPP高质量发展存在制约因素

根据《全国PPP综合信息平台管理库项目2021年5月报》（下称“《5月报》”），截至2021年5月末，累计纳入全国PPP综合信息平台管理库（下称“管理库”）的PPP项目10132个、投资额15.7万亿元，其中，污染防治与绿色低碳项目累计5895个、投资额5.7万亿元。可以说，政府通过PPP模式有效吸引社会资本参与提供公共产品，形成了多元化、可持续的公共产品资金投入渠道。但PPP项目前期泛化和异化产生的不良影响也逐步显现，制约着PPP的高质量发展。

把PPP当作一种融资工具

PPP项目实践中，部分地方政府在实施项目时脱离区域经济社会发展的实际情况，在超出当下的社会发展需求和财政实力的状况下上马PPP项目，简单地把PPP当作一种融资工具，导致区域财政承受能力超限。

把PPP当作一种融资工具，根本原因在于PPP参与方“重建设、轻运营”。政府希望通过PPP加大基础设施投入而打捆包装加入无实质关联的运营内容，社会资本希望做大当期工程体量亦不愿实质性参与项目运营管理，加之绩效考核机制不健全，造成一些PPP项目无法实现高质量发展，未能实现以PPP模式完善财政投入和管理方式、提高财政资金使用效益的初衷。

项目回报机制上过度依赖财政性资金

根据《5月报》，截至2021年5月末，累计可行性缺口补助类项目5952个、投资额10.8万亿元，分别占管理库的58.7%和68.9%；累计政府付费类项目3567个、投资额3.4万亿元，分别占管理库的35.2%和21.9%；使用者付费类项目累计入库613个、投资额1.4万亿元，分别占管理库的6.1%和9.2%。可见，目前入库PPP项目无论是项目数量还是投资金额，均以可行性缺口补助和政府付费类项目为主，使用者付费类项目相对较少，对地方财政支付资金过度依赖。

除基于项目性质、公众客观需求及政府年度投资计划确定的政府付费类项目确需完全依赖财政性资金外，实践中，不乏捆绑包装的可行性缺口补助类项目由于子项目间并不具有实质关联性，项目经营性综合谋划不足导致PPP项目自身造血能力不足，不能通过提升项目运营效率等方式让项目实现收益，未能切实减轻政府财政负担。如何基于运营导向合理策划及设计项目交易结构，并通过关联产业一体化实施提升项目自我造血能力，成为破解PPP项目高质量发展瓶颈问题的关键所在。

项目融资难、融资贵

除受金融监管环境和监管政策影响外，PPP项目投资体量大、周期长、前期论证不充分、风险分配不合理、回报机制单一且过度依赖财政、绩效考核机制不完善、PPP上位立法规制不健全、PPP参与方认知不一等原因造成项目第一还款来源不稳定或缺乏有效保障，形成PPP项目融资难、融资贵问题，且融资主要依赖商业银行贷款，并以中短期为主，无法有效匹配PPP项目融资需求。

虽然中央财政引导设立了1800亿元PPP融资支持基金，且中央各部委相继出台PPP相关政策并推出若干PPP示范案例来促进PPP项目规范化运作，树立项目融资落地典范以提高融资放贷信心，但PPP项目债务性资金所面临的融资难、融资贵问题，亦未得到根本改善。实践层面，部分PPP项目因无法如期完成融资交割而出现建设延迟，甚至迫不得已提前终止。如何落实项目融资支持政策措施、保障项目回款来源稳定且项目交易结构能够获取融资方认可，亦成为PPP项目高质量发展进程中亟待突破的关键问题。

国家政策导向影响明显

2014年年末，PPP模式处于起步阶段，PPP市场环境尚不健全，PPP上位立法保障不足。之后，财政部、国家发展和改革委员会等多部委发文支持PPP模式，促使PPP模式进入快速发展阶段。但在2017—2020年，出于防控系统金融风险和政府隐性债务管理要求，多部委密集发文清理、整顿和规范PPP项目，逐步夯实PPP高质量发展的基础。

由此可见，国内PPP模式的发端、发展受国家政策导向影响较为明显，属于自上而下的指挥式发展，而非自下而上的渐进式发展。加之2021年2月，国务院印发的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）提出要建立健全绿色低碳循环发展经济体系，以及《“十四五”规划纲要》