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民航现行体制及主要问题

改革开放前，我国民航运输业由民航总

局统一管理和经营，集航空运输、机场、航

空管制等功能为一体。1980年，根据邓小平

同志“民航一定要企业化”的指示，我国民

航运输业从军队中分离出来，改为商业航空

运输，民航总局由空军领导改归国务院领

导，民航内部实行政企合一。

从1984年开始，民航系统内部进行了

较全面的机构调整，按政企分开的原则，实

行航管、机场、航空运输公司分立，并在市

场准入、航线进入、机场建设、飞机购置等

方面逐步放松管制。1987年实行航空运输公

司改革，原中国民航独家经营改为多家经

营，航空运输业初步引入了竞争机制。

下面简要介绍当我国前民航管理体制

的情况和存在的主要问题：

行政管理机构

目前我国民航行政管理机构，包括民航

总局、大区和省三级管理机构。存在管理层

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次多，民航总局和地区管理局直接经营管理

机场，省局与机场合一等问题。

近20年来，中国民航经历了从大一统

体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励

多家设立航空公司以形成竞争的过程。这个

过程还没有走完。当前，民航总局除负责飞

行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输

计划等行业管理职能外，还负责直属航空运

输公司及各级机场的管理，存在职能交叉、

政企不分的情况。

空中交通管理体制

空中交通管制是保证空中运输通畅安

全的指挥中枢。目前，我国空中交通管制实

行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国

家空管委员会领导下，全国飞行由空军实行

统一管理；军、民航空器分别由空军(海军

航空兵)和民航分别设施指挥，空军和中国

民航各自划分管制区和飞行指挥区。普遍反

映这样的空管体制存在着如下弊病：

·军航民航的飞行管制区域划设不统

一，空域结构不够合理，且多数空域由军方

独享，使得我国丰富的空中资源，不能得到

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充分、合理、有效的利用；不利于航空公司

营建航线网络(特别是辐射式航线网络)；民

航运输企业的经济效益也受到影响(如民航

飞机不能在最经济的高度飞行，浪费油料)；

不利于通用航空事业的发展。

·飞行指挥不统一，在一个空域由多家

指挥，航空器遇到紧急情况，需要临时改变

飞行状态时，因请示层多，有时得不到及时

答复，容易失时误事，酿成事故；

·航空设施建设不统一，设备老化，管

制手段落后，程度不同地影响了空中交通的

通畅和效率。

这说明过时的空中管制体制已成为影

响我国民航业发展的障碍，重新划分空中资

源的军用、民用、军民合用的航空权势在必

行。

“八五”时期开始的航路改造一期工

程已经完成，更新了一批通信、导航、气象

设施设备，提高了空管保障能力。随着空管

体制的调整，空管设施的现代化改造将大规

模进行。

航空运输企业，直属公司和非直属公司

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航空运输企业是民航系统的主