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旅行社扩展业务和网络的渠道分析

---兼论部门挂靠承包

作者：蔡家成来源：《中国旅游报》2010年07月13日

快速扩展业务和网络，是旅行社企业属性和中国旅游业发展的客观要求。在选择渠道时，旅行社首先考虑的，无疑是投入——产出比，包括直接投入、所承担的风险和所获得的直接收入、长期收益。在合法渠道不够畅通时，往往就只能做其他选择，部门挂靠承包越来越多、情节越来越严重，就属于这种情况。《旅行社条例》发布实施后，情况有了根本性改变，从投入——产出分析，旅行社选择设立子公司、非法人分社、招徕咨询服务网点、委托代理招徕等合法渠道扩展业务和网络，将成为符合企业利益的合理行为，而继续采取部门挂靠承包方式则是违反企业理性的。

随着我国旅游业、特别是国民旅游持续快速发展，旅行社扩大业务规模、增加收入和扩展网络的动力强劲，各种投资人进入旅行社经营服务市场的动力也非常强劲。由于法规制度没有及时为满足这两个方面需求提供合法、合理和顺畅的渠道，迫使旅行社和投资人，其中主要是中小投资人，不得不另辟蹊径。

一、修订前的法规、规章设定的旅行社扩展经营规模和网络体系的渠道不通畅

(一)修订前法规和规章的相关规定。

1996年国务院修订发布的《旅行社管理条例》规定：设立旅行社，第一、注册资金最低额分别为30万元(国内旅行社)和150万元(国际旅行社)；第二、要以现金方式向旅游行政管理部门交纳质量保证金10万元(经营国内旅游业务)、60万元(经营国内旅游和入境旅游业务)、160万元(经营国内旅游、入境旅游和出境旅游业务)，一些边境地区经营边境旅游业务还要另外增加10万元，保证金必须始终保持满额；第三、设立非法人分社，首要条件是年接待游客达到10万人次以上，要按设立法人旅行社数额的一半增加注册资金和交纳质量保证金；第四、设立国内旅行社要向省级旅游行政管理部门提出申请，设立国际旅行社和申请经营出境旅游、边境旅游业务要向国家旅游局提出申请，提出设立申请时要提交申请书、可行性研究报告和旅行社章程，审批机关按照是否符合旅游业规划、旅游市场需要、法规规定的设立条件来审核批准。

《旅行社管理条例实施细则》规定：第一、设立旅行社，要有持有助理会计师(国内旅行社)或会计师证书的财务人员(国际旅行社)和1名持有旅行社总经理资格证书的总经理或副总经理、1至3名持有旅行社部门经理资格证书的部门经理，要有足够的营业场所、业务用车及电子计算机、传真机、直线电话等营业设施设备；第二、旅行社设立分社的程序，第一步是向原审批的旅游行政管理部门办理核准其年接待游客10万人次以上的证明文件，第二步是持证明文件、按照条例规定的数额向分社设立地的旅游行政管理部门交纳质量保证金，第三步是持交纳保证金的凭据到原审批的旅游行政管理部门领取分社许可证，第四步是持接待人次证明文件和许可证到分社设立地的工商行政管理部门办理分社设立登记并领取营业执照，第五步是持分社营业执照副本到主管旅行社和分社的旅游行政管理部门备案；第三、旅行社可以在所在市、县范围内设立门市部从事招徕咨询服务，其程序是先征得拟设地县级以上旅游行政管理部门的同意，然后办理工商注册登记，并在完成登记的30个工作日内报旅行社原审批的旅游行政管理部门、主管的旅游行政管理部门和门市部所在地的旅游行政管理部门备案。

依据修订前的条例及其实施细则，旅行社必须按照许可的经营范围开展业务，即要经营入境旅游业务就必须设立国际旅行社，要经营出境旅游业务就必须交纳160万元保证金成为出境游组团社，要经营边境旅游还必须再交纳10万元保证金，否则就属于超范围经营，依据法规要受到处罚。

(二)按照修订前的法规和规章，旅行社要扩展业务经营规模和经营服务网络，法定渠道是不够顺畅的。

首先，如果选择设立子公司即独立经营的法人旅行社，必须按照法规、规章规定的条件、程序办理，特别是要经营出境旅游业务，其投资量比较大(仅从注册资金和保证金就可以看出)，经营管理要求比较高，程序比较复杂，实力有限的旅行社往往望而却步。由于法规规定审批机关按照是否符合旅游规划、旅游市场需要和设立条件进行审核批准，设立的决策权、主动权完全掌握在审批机关，而几乎所有的审批机关都遵照严格控制的原则。从地区和保护现有旅行社利益的角度出发，对外地旅行社到本地区设立子公司实行更为严格的控制就成为非常普遍的现象。旅行社设立子公司所面临的困境，换一个角度看就是投资人，其中主要是中小投资人依法进入旅行社经营服务市场所面临的困难。

其次，如果采用设立非法人分社的方式，一是很多中小旅行社达不到年接待10万人次的条件；二是即使达到这个条件的大旅行社，由于规定的程序很复杂，绝大多数受到分社拟设地旅游行政管理部门有形或无形、不合理或不合法的限制，获得许可难度极大，即使获得许可也非常耗费时间、精力、