农民工随迁子女教育政策环境变迁的历史分析.docx

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农民工随迁子女教育政策环境变迁的历史分析

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刘沾周文鼎覃彬雍

农民工随迁子女是社会转型过程中，在制度、文化方面因与城市化、城镇化过程不同步而产生的一个特殊群体，这个群体的成长与发展事关我国现代化进程的成败。农民工随迁子女教育问题是随迁问题中的核心问题，通过梳理中华人民共和国成立以来农民工随迁子女教育政策环境变迁，发现随迁子女经历了“从限制到认可”“成为打工子弟”“从‘子弟到‘学生”的三个历史阶段。农民工随迁子女教育问题经历了“限制——认定——重视——明确化——强化”的演变过程，在政策层面获得认可，还原流动儿童少年“学生”的身份。

从限制到认可

在诸多教育问题中，随迁子女教育问题并不是一开始就进入公众的视野，从出现到获得认可并最终被国家列入议事日程是漫长而渐进的，在多方博弈中经历了国家立场转变、制度与政策变迁的过程。该过程是随国家对农民工态度的转变而转变的。

中华人民共和国成立初期，国家通过公社化、单位制人为地建立了城乡二元体制，实行户籍制度严格控制人口流动，区分农业户口和非农业户口并赋予相差悬殊的公共福利待遇。20世纪80年代，农村开始实行家庭联产承包责任制，大量农村劳动力获得解放，城市经济开始复苏产生劳动力需求。在这样的环境下，国家对人口流动的控制开始松动，《关于1984年农村工作的通知》中允许农民有条件地进入城镇务工，人口开始大规模跨区域流动，“民工潮”由此形成。然而，中华人民共和国成立30年来的城市化抑制政策使得城市的设施和管理严重滞后，尤其是在1966年至1976年10年间城市的承载能力几乎没有增长，政策松动后在巨大城乡差距的“推-拉”作用下“民工潮”迅速膨胀，城市在交通、治安、就业诸多方面呈现出严重的不适应。

1992年确立市场经济为改革方向之前，由于国家制度的立场和取向尚未实现彻底转型，个别政策上的松动并没有从根本上改变城乡“断裂”的格局。无论农民工随迁子女还是留守子女在规模上都比较小，有关的教育问题并未显现出来，少量跟随进城的农民工子女或通过“插班借读”的方式接受教育或者失学辍学并未引起关注和重视，进城农民随迁子女在城市公办学校接受教育的权利并没有在政策层面得到认可。1992年，国家确立了发展市场经济的原则和目标，国家开始放宽农民进城务工经商的条件，对农民工的态度发生重大转变，由20世纪80年代的“控制盲目流动”调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动”，这一政策调整是一次根本性变革，“农村→城市”的人口流动格局就此奠定，开启持续至今的“民工潮”洪流。20世纪90年代中期开始，我国人口迁移和流动从“大众化阶段”过渡到“家庭化阶段”，大量农民工由以往的阶段性进城变为在城市工作、生活和定居，人口迁移形式和流动人口结构发生重大变化，农民工“举家搬迁”的家庭式迁移日益增多，相伴而生的与父母进城同住的学龄少年儿童日益增加，他们或者在家乡出生跟随父母进城或者一出生就生活在城市。农民工随迁子女（第二代流动人口或称新移民）的教育问题开始浮出水面。

同期，国务院妇女儿童工作委员会、全国总工会、全国妇联、中央教育科学研究所、共青团中央等部门以及相关的高校、研究机构组织了多项全国性调研，一系列调研的统计结果虽然在具体数值上有所不同，但都反映出流动儿童少年高失学率、高辍学率、高超龄率的状况，问题引发各类新闻媒体的大量报道。至此，农民工随迁子女教育问题正式进入国家和公众视野，城市流动人口子女的教育问题被认定。1995年，农民工随迁子女教育问题首次被教育部列入当年的议事日程。

1998年3月颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》提出并初步确立了“两为主”的解决思路——即在流动人口随迁同住子女中适龄儿童少年的义务教育问题上，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，明确了政府解决农民工随迁子女就学问题的指导思想——流动儿童少年依法接受规定年限义务教育，并就相关问题做了规定。

1997年、1998年，国家意识到了农民工随迁子女教育问题，也承认了随迁子女可以在城市就读，但有明显的限制性和城乡差异性。从《流动儿童少年就学暂行办法》的文本看，流动儿童少年进入城市是受到“严格控制”的，他们只能在“有条件的地方”上学，而且还是以“借读”的方式并付出“借读费”，虽然提出了“两为主”的原则，但是并没有作为硬性规定，政策承認他们可以在城市接受教育，但是又受到限制和区别对待。

成为打工子弟

打工子弟学校属于民办学校，游离于国家义务教育体制之外，处在整个国家教育体系的边缘地带。当城市既有教育体系无法满足进城务工农民随迁子女的教育需求时，流动人口子女的教育的需求和供给之间就出现了缺口，这也为市场介入提供了空间，打工子弟学校应运而生。

专门接受农民工随迁子女的打工子弟学校（民办学校、简易学校）首先在北京出现并逐步获得了很大的发展空间，随