疏解北京非首都功能及破解城市病对策研究.docxVIP

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疏解北京非首都功能及破解“城市病”对策研究

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2014年2月26日，习近平总书记考察北京工作时发表重要讲话，肯定了北京作为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的战略定位，要求依据首都城市战略定位，“调整疏解非首都核心功能”；从京津冀协同发展的高度，“适度疏解北京的功能，把一些功能转移到河北、天津去”。2015年2月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第九次会议上再次提出“通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子”[1]。因此，疏解非首都功能和破解“城市病”就成为当前北京城市治理体系建设中面临的重要问题，也关系到北京城市整体发展方向。

一首都功能、非首都核心功能、非首都功能

在2014年2月至2015年2月一年左右的时间里，习总书记关于北京两次重要讲话都提出北京市“要调整和弱化不适宜首都的功能”，第一次讲话提出要疏解“非首都核心功能”，第二次讲话提出要疏解“非首都功能”，两次讲话表述略有不同。从疏解“非首都核心功能”到疏解“非首都功能”，两者有什么区别？包含了什么样的含义？这就需要我们对首都功能、非首都核心功能、非首都功能等概念的内涵和外延进行仔细的研究和认真的解读。

（一）首都功能

1.对首都功能的探索

城市的功能一般都是该城市所处的特殊地位或所担负的任务所决定的，现代城市一般都是一个区域内经济、政治、文化、科技、教育、社会等领域得到充分发展和各种资源聚集之地。因此现代城市一般都是区域内经济、政治、文化、教育、科技发展中心，城市的功能越来越趋于综合化、多功能化。首都城市除了一般现代城市的特征以外，还兼有国家政治中心、经济中心、文化中心、科技中心、信息中心、国际交往中心及军事指挥中心等特殊功能。

随着近年来我国许多城市特别是超大城市的“城市病”问题日趋严峻，城市功能定位问题得到了广泛的关注和重视，从政府到学界对首都城市功能展开了充分的讨论、研究并尝试进行功能定位。

1953年，北京市上报中央的《改建与扩建北京市规划草案的要点》就提出：“首都应该成为我国政治、经济、文化的中心，特别要把它建设成为我国强大的工业基地和科学技术的中心。”[2]1982年的第五版城市总规《北京城市建设总体规划方案（草案）》第一次提出了北京“政治中心、文化中心、国际交往中心”的功能定位。1992年的第六版总规《北京城市总体规划（1991～2010年）》明确了北京“是全国的政治和文化中心，是世界著名的古都和现代国际都市”，第一次赋予北京城市国际化功能定位。现行总规即2004年制定的《北京城市总体规划（2004～2020年）》在坚持第六版城市定位的基础上，提出了北京城市“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”四个发展目标，这也是一次新的功能定位。2005年，北京市在全国率先实行城市功能定位，将北京市划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区并实行不同的经济、社会发展政策，以期通过功能定位，引导人口、产业、城市开发合理布局。2012年北京市进一步出台了《北京市主体功能区规划》，明确了各主体功能区的发展定位、发展目标和发展重点。2014年3月，中共北京市委十一届五次全会确定了北京城市战略定位是“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。

理论界对首都城市功能定位（战略定位）也展开了研究，形成了一些重要的观点。如，彭兴业（2001）认为北京作为国家首都，其城市功能是由“核心功能”与“叠加功能”共同构成的庞大的首都城市功能系统。其中，核心功能主要指政治功能、卫戍功能、国际功能，叠加功能主要指文化功能和经济功能[3]。苏峰（2014）系统地梳理了北京历次城市总规中关于首都城市功能定位的表述并进行了比较分析[4]。肖周燕、王庆娟（2015）对近十年来北京城市功能演变过程进行了研究，发现北京城市实际功能与规划功能之间有较大的差距，从而加大了通过城市功能调控人口的难度，主张促进城市发展与功能定位相符[5]。

回顾和总结以往我们对首都城市功能定位的认识和判断，可以总结出几点基本经验。

第一，首都城市功能定位是一个与时俱进不断认识和深化的过程。这是在不断总结历史经验教训、不断吸收国内外城市成功经验的基础上提出来的，是在城市发展的实践中提炼、总结出来的。回顾以往，历次总规中对城市功能定位都曾出现过错误的判断，如，强调北京发展重化工业、建设工业化的城市、建立“大而全”的经济体系、全面铺摊子、拆毁旧城墙、打开城门等。这些都使我们付出了惨痛的代价。

第二，首都城市功能定位必须清晰明确，首都功能不能“大而全”。过去，我们对首都城市的战略定位表述不清，过于复杂，什么都想要，什么都想建设发展。现在终于认识到必须清晰