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浅谈信访的宪法依据和权利属性

[摘要]信访这项富含中国特色的并与现中国政治体制紧密相关的制度，活

跃在公民的政治生活当中。要确定信访在国家体制和公民生活中扮演的角色，必

须明确信访宪法依据和权利属性。文章以信访活动的合宪性为逻辑起点，通过分

析信访权在我国宪法地位权利属性，明确信访的法律保护。

[关键词]信访权；基本权利；宪法依据

一、信访的宪法依据

我国宪法对信访没有明确的规定。关于“信访”最权威的定义，是国务院《信

访条例》第二条的规定“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书

信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府

工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的

活动。”本文认为所谓信访，是指具备信访人资格的公民、法人或者其他组织，

为维护个人利益、他人利益或者公共利益，有按照自由意志决定是否适用来信来

访的形式，就党政机关及其工作人员的工作向有关机关和领导个人咨询有关政策

和反映真实情况、提出意见和建议、指出工作中的不足或违法之处、提出个人请

求的活动。

信访有表达自由和政治参与两个重要属性，相对应地都能够在宪法上找到依

据。其第一个属性是信访作为一个表达机制，公民通过信访的方式表达见解、心

声和意愿的自由。信访作为公民与国家对话的一种方式，本身是一个沟通的机制。

这种机制下信访人享有这样一种表达的自由：一是公民可以自由决定通过或者不

通过信访这种方式表达自己的心声和意愿；二是公民对通过信访这种方式表达此

类或者彼类见解、心声和意愿的自由。前者是信访人通过信访方式表达或者不表

达的行动自由，后者是在法律法规设定的信访机制允许表达的事项范围内表达什

么和不表达什么的自由。关于表达自由，我国《宪法》第三十五条明确规定：“中

华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”信访自由

属于以言论为表达方式的一种表达自由，言论的接收对象是特定的信访机构。因

此，可以认为，宪法上关于表达自由的条款，是信访活动形式上的宪法依据。

二、“信访权”的权利属性分析

《宪法》第三十五条和第四十一条所设定的公民基本权利，为信访活动的正

当性和合法性提供了宪法依据，但是宪法并没有直接将“信访权”规定为一项基本

权利。

“信访权”既不是基本权利也不是一般权利。在法律规范上，信访权处于一种

“断裂”的状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但并没有明确的规范表述及引

导。由于司法制度上的阙失，信访权的权利位阶和效力问题被边缘化，隐身于非

法律的层面。①“公民的基本权利是指由宪法规定的，公民为实现自己必不可少

的利益、主张或自由，从而为或不为某种行为的资格或可能性”②这是目前对基

本权利的较为权威的定义。从中不难，权利本身的基础性和必要性是成为基本权

利的实质要求，而权利入宪则是判断一项权利是否符合基本权利形式上的要求。

我国宪法明确地将政治自由和监督权列为基本权利，虽然信访能从这两项基本权

利中找到宪法依据，但是“信访权”不等同于政治自由或是监督权，也不等同于政

治自由和监督权的简单地相加减，如果将政治自由和监督权作为中间量进行等量

代换进而认定“信访权”的基本权利则犯了形而下的逻辑错误。信访作为单个的行

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为从宪法中寻找正当性依据是可证的，而“信访权”是抽象化、规范化的概念，不

是具体的活动形态。如果要证明“信访权”是与政治自由、监督权同等地位的宪法

基本权利，必须从“信访权”本身去找依据，不能从作为其活动依据的