多部法规叫停政府直接授权国企规避路径仅余代管模式，且不能融资.docx

涉及工程建设，必须进行招标；有财政支付补贴的，还需适用政府采购法，法律法规已有规定：特许经营、公共资源有偿使用、TOT等均需采取公开竞争方式，在政府基础设施建设融资领域，除了如今已几乎不能起到融资功能的早先“城投不碰钱”类型的代管模式以外，地方国企在“获得地方政府直接授权”和“进行融资”二者之间，已经不存在“鱼与熊掌兼得”的合规可能性。

一、基建领域地方政府授权的现实路径

对于地方政府直接授权国企的问题，在宏观上并没有禁令。在以往，大量的基础设施项目都是由地方政府直接授权地方本级国有企业投资建设，在未来，地方政府仍然可以通过这种方式推动当地基础设施项目建设。

在政府投资项目和使用国有资金投资项目中，地方政府可以依照有关规定授权地方本级国有企业投资建设，比如说授权当地国有企业建设一所学校，或者建设一个公交枢纽，投资进行公交运营，建设一个环卫枢纽站等等。

在基础设施建设项目中，地方政府授权委托城投平台公司应履行的程序，一直是比较大的争论焦点。

2019年财金10号文和《政府投资条例》发布之后，原PPP项目管理库外大型基础设施建设项目大多采取了“地方政府—城投平台—社会资本”的双层结构，同时履行了企业投资的立项程序。

由于采取了双层结构，涉及到了两个乙方，两次付款，是否涉及需要履行两次招采程序的问题，则变得比较复杂起来(见下图)

简单的说，对于政府直接授权国企的情况，宏观上并没有直接的法律禁止，但是，在需要实现基建融资的领域内，由于不可避免地会遇到工程建设施工、财政支付补贴、特许经营授予以及公共资源使用，在这些特定领域内，都有既定法规要求，不能直接委托授权。

二、涉及工程建设，必须进行招标

招标投标法第三条规定，“进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目、全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”等。

三、有财政支付的，适用政府采购

(一)财政补贴也是付费

有些读者以为，企业投资项目并非使用政府投资，所以可以不履行政府采购程序，这是一种误解。国有资产和国有收益，即使是给地方亲儿子平台公司，也不是可以想当然地授权委托的。

政府投资与否的判断标准是，是否采用财政资金投资于固定资产建设；政府采购适用的判断标准是，是否采用财政资金采购。

政府采购法规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。第二条以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。

因此，在绝大多数情况下，涉及财政付费的基础设施建设项目应当适用政府采购。财政补贴也是付费的一种。

(二)“后招先不招”的观点是错误的

有的观点认为，城投公司在接受地方政府委托以后，组织实施了公开的招投标来确定项目投资人，因为有了这个招投标的程序，所以之前就不必有政府采购的程序了。如上图，以第二环节的招标来包含第一环节的公开程序。

这种我们称之为“后招先不招”的观点是错误的。

对于社会资本投资人的遴选过程，不能代替地方政府选择项目受托单位的遴选过程。

在多数情况下，这两个遴选过程的付款条件也不一样。

受托城投平台公司遴选社会资本投资人的过程，也不可能适用“采购人依法能够自行建设、生产或者提供”的情形。

同时，政府采购法规定，第四条政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。

(三)政府采购工程还是服务？

政府采购分为工程、服务、货物。采购对象的不同，适用的采购方式、程序和时限，存在一定的差异。

同时，大量基建项目，无论是从理论还是实践角度上来看，都难以区分是采购工程还是服务，以原管理库PPP项目为例，所有的管理库PPP项目，都是政府购买服务行为，与一般政府购买服务相比，其差异仅在于，管理库PPP期限更长，而且大多交付固定资产。特许经营新机制，与原来的管理库PPP，在这一环节上，是大同小异的；特许经营新机制，与原来的管理库PPP的差异在于，特许经营新机制，聚焦使用者付费：政府付费只能补贴运营，不能补贴建设成本。

1.绝大多数原PPP管理库外基建只能适用采购工程

根据《政府采购法》、《政府购买服务管理办法》、87号文等的相关规定，不得将服务和工程打包作为服务来购买，所以除原管理库PPP模式之外，遇有交付建构筑物的项目时，就只能适用采购工程的形式。

与原管理库PPP在实质上属于政府购买服务性质所不同的是，土地一级开发以及后续升级到的片区开发，包含了大量的工程和服务内容。本身属于含有服务要求的工程建设，同属于工程建设。符合政府采购法对于政府采购工程的要求，必须履行政府采购程序。对于原管理库外基础设施建设项目，绝大多数应适用招标投标法。

2.适用服务采购还不如采购工程