我国城市更新投融资模式研究.docx

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我国城市更新投融资模式研究

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摘要：受城镇化、产业结构及住房土地供应等宏观经济因素共同推动，我国城市更新发展进入快车道。定量测算表明：一是我国城市更新已初具规模，“十三五”以来年均投资超3万亿元;二是“十四五”及今后一段时期，城市更新投资规模具有较大的潜在增长空间，城市更新投资年均增速约为11%，预计到2030年的投资规模将达9.2万亿元，约为当前规模的2.8倍。回顾我国城市更新投融资模式的历史变迁、国内各地探索创新的实践以及对国外经验的总结，未来宜构建以市场为主、政府引导的投融资模式稳步推进城市更新活动。对此建议：一是转变思想观念，从以拆除重建为主的金融支持方式重新塑造支持城市有机更新的投融资模式;二是分类推进解决不同类型城市更新项目的投融资问题;三是创新多种金融支持方式，引导吸引社会资本参与。

关键词：城市更新;投融资模式;城镇化;财政金融;社会资本

：2095-5960（2021）04-0055-10;：F832，F299.2，F124

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城市更新（UrbanRegeneration）是新时期城市转型发展的必由之路，也是城市自我调节与提升的内在要求。城市更新的概念最初来自发达经济体应对城市发展问题的实践探索，是指城市扭转经济、社会和物质衰退的过程。[1]从国内城市发展实践看，城市更新被视为对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动，如部分地方将城市更新概括为对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。在城市更新领域，目前的国内研究主要集中在规划学和建筑学领域，对城市更新发展的宏观背景、投资规模等重要议题，尤其是投融资模式方面缺少深入研究。不同于发达经济体早在二战后便开始的城市更新浪潮，我国真正意义上的城市更新始于改革开放之后，各地先后经历了大拆大建的旧城改造、地产导向的旧城再开发，现已进入城市更新发展的新阶段。[2]

2020年10月29日，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动;2021年3月5日，李克强总理作政府工作报告时明确指出要实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。可见，城市更新受到各方高度重视，日益成为解决城市发展问题的有效途径。目前，城市更新面临最为紧迫的问题是原有以政府主導“大包大揽”式的投融资模式遭遇资金日益短缺的瓶颈，亟须提出一套适应新形势发展要求的投融资解决方案，以保证新一轮城市更新活动在中长期实现资金平衡。为此，本文旨在研究我国城市更新的投融资模式，首先是从我国开展新一轮城市更新的宏观背景出发，深入分析城镇化、产业结构、住房土地供应等多重宏观经济因素的变化对新时期城市更新的影响;其次是分别测算当前我国城市更新的投资规模、未来“十四五”及今后一段时期该领域的投资潜在增长空间，以反映城市更新对宏观经济的重要作用;再次是回顾我国城市更新投融资模式的历史变迁，重点剖析“毛地出让”“土地储备”“棚户区改造”三种投融资模式，论述财政金融因素在不同时期对投融资模式选择上所起的重要作用;最后是在对各地探索的新型投融资模式（包括广州永庆坊模式、北京劲松模式、上海城市更新基金模式）采用典型案例研究分析的基础上，并结合美日两国的经验，提出构建以市场为主、政府引导的金融支持方式稳步推进城市更新活动的政策建议。

一、我国开展新一轮城市更新的宏观背景

随着我国转向高质量发展阶段，城市更新发展进入快车道，城镇化、产业结构、住房土地供应等多重宏观经济因素的变化加快推动城市内部“新陈代谢”的过程。这正是我国开展新一轮城市更新的主要驱动力。

一是多地城镇化进入成熟发展阶段，城市更新的重要性日渐突出。按照城市发展的S型曲线衡量[3]，我国城镇化率在2011年越过50%的拐点，目前已步入城镇化进程的“下半场”。目前，常住人口城镇化率以年均超过1个百分点的速度提高。截至2019年底，全国常住人口城镇化率首次突破60%（为60.6%），且高于全球平均水平（2018年全球的城镇化率为55.3%），城镇常住人口达到8.48亿人（见图1）。其中，有多达13个省份的城镇化率超过全国平均水平，尤其是上海、北京、天津、广东的城镇化率在70%以上，进入了城镇化的成熟发展阶段（见图2）。从国际经验看，美国推进城市更新改造始于1949年通过《国家住宅法案》之后，当时美国的城市化率为64%;日本是在1969年颁布实施《都市再开发法》，当年日本的城市化率刚过70%。[4]因此，城市更新将成为我国城镇化进入新阶段下城市建设实现可持续发展的重要方式。

二是城市加快产业结构转型升级，推动城市更新优化城市内部空间结构。从全国整体看，随着城镇化进程的不断推进，我国也加快