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新形势下基层推行网格化“智慧监管”的实践与思考

网格化监管，是将辖区按照一定标准划分为单元网格，通过对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。长期以来，工商系统通过设置段/片区，依托巡查制建立起接近网格化的监管模式。随着2014年巡查制取消，这一模式渐趋式微。然而在机构改革的大背景下，监管模式的矛盾又逐渐凸显出来。例如职能整合在结束市场监管“九龙治水”的同时，也触发了原有监管模式的内生冲突：工商监管着眼于“简政放权、放管结合”，弃巡查制转向抽查制；而食药、特种设备监管则着眼于问题“零容忍”、无盲区，坚持巡查制。如何避免两种模式在基层“两轨”并行引发冲突，让机构从整合向融合蜕变，让监管既精准又高效？下面笔者结合厦门市集美区市场监督管理局推行网格化监管工作谈几点认识。

一、推行网格化“智慧监管”的必要性探究

1.新形势下基层监管的新需求

所谓网格化“智慧监管”，即通过对网格化监管模式进行“技术升级”，实现监管的“智慧化”。一种观点认为，网格化是工商系统淘汰的模式，再提网格化是“开历史倒车”。然而一种监管模式是否有生命力，并不由时间先后决定，而取决于其能否适应当时监管需求。新职能下基层监管将面临以下新需求：

安全监管的需求。新的市场监督管理局整合工商管理、质量监督、食品药品监管、价格监督和反垄断执法等职能，其中食品药品和质量监管以零事故为根本目标，仅靠工商、价格监管“日常抽查、事后处罚”或者“运动式、阶段式”的监管模式无法满足要求。要规避风险，就必须通过巡查实时、精准地掌握每一家商事主体的经营状况，并保留详细的监管记录。而这恰是网格化监管模式的优势所在。特别是机构整合后，由于事故问责的利剑高悬，基层监管的主要精力必然转移到安全监管上来，这也决定了网格化成为基层监管主导模式的必要性。

高效监管的需求。人少事多已经成为基层监管常态。以集美区为例，2013年底全区商事主体存量29600户，基层所人均监管558.49户；随着商事登记改革的推进和辖区经济发展，截至2018年11月已达到74142户，基层所人均监管1513.1户，而且这一数字仍在高速增长。特别是机构整合后基层还增加了对全区23670家食品药品商事主体的监管新职能。面对监管能力和监管需求之间的鸿沟日益拉大，现有监管模式已经不能适应形势要求，一场基层监管模式的变革势在必行。

科学分工的需求。由于基层在编人员不足，平均年龄偏大，势必大量引入协管员充实监管力量，一些地方非编人员甚至多于在编人员。如何规范二者的职责分工，既能避免缺位越位，又能促进监管效率提升成为难题。对此，网格化监管“监督权和处置权相分离”能够发挥独有的作用。在网格化监管中，非编人员凸显其数量优势，负责“面”的控，重点起到站岗放哨、采集信息、报告异常的作用。在编人员则凸显其质量优势，负责“点”的查，重点起到监督抽查、问题处置的作用，最终达到既兼顾面的覆盖，又有所侧重的监管目标。

2.传统网格化监管模式的现实困境

虽然新形势下基层推行网格化监管有其必要性，但这一模式也有明显缺点，网格人员素质参差不齐、一人巡查时有发生、对网格员的监督难以到位、监管容易流于形式等。除此之外，还有三个方面问题。

一是“全”与“专”的矛盾。据不完全统计，工商部门执行的法律法规多达980部，质量监管部门、食品药品监管部门200余部。上千部的法律法规造成基层网格人员人人都必须是多面手。而很多监管领域又要求干部具备较强的专业能力，食品药品和特种设备安全监管方面尤甚。因此在传统网格化监管模式下，这种要求基层网格员既是“全才”，又是“专才”的矛盾难以调和。

二是监管精力分配问题。实行网格化后，基层网格员面临众多类型的监管对象，有的实行巡查制，有的实行抽查制，有的要根据投诉举报马上处理。随着监管对象规模日益变大，上级各部门发布的各类专项任务层出不穷，最终可能导致一线网格员顾此失彼，疲于应对，乃至漏洞百出。

三是网格员的管理问题。厦门集美辖区现有三个市场监管所，每个所核编干部18名。2016年起，全区建立了77人的食品药品网格员队伍。这些人员分散到全区66个地理网格中，覆盖面积275.8平方公里。“撒网容易收网难”，这些人员管理约束成了难题，如何把工作任务迅速传达到一线开展检查？如何防止政令自上而下层层传递出现跑冒滴漏？如何监督网格人员任务落实，防止弄虚作假、敷衍了事？

针对上述诸多问题，厦门集美区对传统网格化监管模式进行“数字化”升级。依托区社会综治平台，推出基于“大数据”的网格化智慧监管系统（一期工程仅覆盖食药监管领域），使网格化监管模式发挥了新作用。

二、构建“智慧型”网格化监管体系的实现路径

厦门集美区的网格化监管体系建设以搭建数字化的网格监管系统为核心，