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关于建构普通发票闭环管理体系的思考与探索
2008北京怀柔会议
一、问题和对策
近年来,发票管理中存在的问题日益突出,按照发票管理链条的运
行轨迹,我们对发票管理中存在的主要问题进行了系统分析。发票管理
链条中当前存在的几大薄弱环节包括:1、在发票的产出环节,由于发
票的防伪水准与发票低成本要求之间存在冲突,加之,票种太多,不便
辨认等诸多因素,导致发票制假、售假问题比较突出。2、在发票的领
购、缴销环节,强化管理和优化服务的矛盾比较突出。从服务的角度看,
办税服务厅的发票发售是办税服务的主要工作之一,约占日常办税服务
工作量的40%左右,发票发售、缴销环节流程越简洁高效,越有利于提
高纳税人的满意度。从发票监管的角度看,发票的验旧缴销制度缺乏操
作性,发票业务受理岗要承担纳税人已使用发票的验旧职能困难较大,
一是,发票验旧的工作量太大,办税服务人员难以独立承担,如交由属
地管理员承担,岗位跨度大,办税流程繁琐,时间较长,容易影响纳税
服务质量。甚至,一些发票使用量较大的,即使交由管理员进行验旧,
也会因用量过大难以真正承担验旧任务;二是,发票验旧制度标准要求
模糊,执法风险隐患较大;三是,发票验旧难以真正获得已使用发票全
部、真实的信息,发票信息也不能和申报信息建立有效关联关系。3、
在发票开具环节,发票开具难以有效监控,虚开代开现象难以有效遏制,
以致出现一些发票虚开的高发行业,如:商业零售业、建材行业、废旧
物资行业、农产品收购行业等。4、在税收管理环节,发票的形式价值
高于实质价值,相当一部分纳税人为了通过虚假抵扣、虚假支出获得不
法利益,或套取现金,故意接受虚假代开发票。以致出现一些接受虚假
发票的高发行业,如:房地产、建筑安装、装饰装璜、以及金融保险等
高收入行业。5、发票数据使用环节,由于发票管理与税种管理、专业
管理、税务稽查之间,国、地税管理之间缺乏紧密衔接,发票的票面数
据信息难以充分体现其应有的税收情报价值,导致发票控税功能不能得
到有效发挥。
针对发票管理中出现的上述突出矛盾和问题,我们采取了一系列措
施,取得了一定的成效:
1、以信息化为依托,建立发票管理闭环流程,形成发票管理过程
控制机制。根据发票的运行规律,我们对发票管理活动进行了系统梳理,
建立了基于CTAIS2.0江苏优化版的发票管理流程链,主要包括:发票
防伪用品管理及发票印制管理流程;发票供票资格认定、票量核定及调
整管理流程;发票购领、验旧缴销管理流程;发票异常检查核查流程;
发票收缴、停供及解除收缴、停供流程。形成发票从产生到缴销的闭环
管理流程链。每个流程实现从受理、调查到审核、审批全程记录,关联
流程之间有机整合、无缝衔接。发票流程管理链不仅简化优化了发票服
务流程,同时,也有效地规范了发票管理行为,形成税务机关内部不同
部门之间、不同环节之间、不同岗位之间相互监督制约的内控机制。
2、基于发票运行管理流程,对发票管理活动中发生的
各种异常、风险进行预警监控,防范发票管理中出现的各种风险。
我们在CTAIS2.0江苏优化版——监控决策系统中,通过对发票管理流
程中关键信息的提取分析,对发票管理流程中各种主要环节的关键信息
进行日常跟踪和预警监控。
——在印制管理环节,对所有防伪用品存货、流向进行监控,对所
有发票印制流程进行跟踪,及时反映每一份发票申请印制单位、印制厂
家、发票流向、库房存放、进库出库等运行轨迹。
——在发票购领资格认定、用票量核定调整环节,对发票购领资格
认定不准确等异常进行及时监控,对发票领购量变化异常和发票领购量
频繁调整等异常情形进行适时监控。
——在发票购领、代开环节,重点监控发票购领异常及发票与申报
关联关系异常。如:有发票购领正常发生,但持续出现零申报的异常监
控;对个体户有发票使用金额超定定额、超起征点的适时预警监控提示;
对代开发票有应征税未征税监控。
——在发票缴销环节,有持续三个月、六个月、一年以上未缴销发
票的异常监控;对注销企业有专门的发票缴销情况监控;对旧版发票有
未及时清理的监控;对丢失、损毁有未缴销监控。
——在纳税评估、税务稽查等税收执法活动中,通输入纳税人的识
别号或纳税人名称,可以全面查询纳税人各类发票购领、缴销、使用,
发票供票资格变更、发票开具信息、发票违章信息等方面的内容,为纳
税评估、税
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