关于建构普通发票闭环管理体系的思考与探索.pdfVIP

关于建构普通发票闭环管理体系的思考与探索

2008北京怀柔会议

一、问题和对策

近年来，发票管理中存在的问题日益突出，按照发票管理链条的运

行轨迹，我们对发票管理中存在的主要问题进行了系统分析。发票管理

链条中当前存在的几大薄弱环节包括：1、在发票的产出环节，由于发

票的防伪水准与发票低成本要求之间存在冲突，加之，票种太多，不便

辨认等诸多因素，导致发票制假、售假问题比较突出。2、在发票的领

购、缴销环节，强化管理和优化服务的矛盾比较突出。从服务的角度看，

办税服务厅的发票发售是办税服务的主要工作之一，约占日常办税服务

工作量的40％左右，发票发售、缴销环节流程越简洁高效，越有利于提

高纳税人的满意度。从发票监管的角度看，发票的验旧缴销制度缺乏操

作性，发票业务受理岗要承担纳税人已使用发票的验旧职能困难较大，

一是，发票验旧的工作量太大，办税服务人员难以独立承担，如交由属

地管理员承担，岗位跨度大，办税流程繁琐，时间较长，容易影响纳税

服务质量。甚至，一些发票使用量较大的，即使交由管理员进行验旧，

也会因用量过大难以真正承担验旧任务；二是，发票验旧制度标准要求

模糊，执法风险隐患较大；三是，发票验旧难以真正获得已使用发票全

部、真实的信息，发票信息也不能和申报信息建立有效关联关系。3、

在发票开具环节，发票开具难以有效监控，虚开代开现象难以有效遏制，

以致出现一些发票虚开的高发行业，如：商业零售业、建材行业、废旧

物资行业、农产品收购行业等。4、在税收管理环节，发票的形式价值

高于实质价值，相当一部分纳税人为了通过虚假抵扣、虚假支出获得不

法利益，或套取现金，故意接受虚假代开发票。以致出现一些接受虚假

发票的高发行业，如：房地产、建筑安装、装饰装璜、以及金融保险等

高收入行业。5、发票数据使用环节，由于发票管理与税种管理、专业

管理、税务稽查之间，国、地税管理之间缺乏紧密衔接，发票的票面数

据信息难以充分体现其应有的税收情报价值，导致发票控税功能不能得

到有效发挥。

针对发票管理中出现的上述突出矛盾和问题，我们采取了一系列措

施，取得了一定的成效：

1、以信息化为依托，建立发票管理闭环流程，形成发票管理过程

控制机制。根据发票的运行规律，我们对发票管理活动进行了系统梳理，

建立了基于CTAIS2.0江苏优化版的发票管理流程链，主要包括：发票

防伪用品管理及发票印制管理流程；发票供票资格认定、票量核定及调

整管理流程；发票购领、验旧缴销管理流程；发票异常检查核查流程；

发票收缴、停供及解除收缴、停供流程。形成发票从产生到缴销的闭环

管理流程链。每个流程实现从受理、调查到审核、审批全程记录，关联

流程之间有机整合、无缝衔接。发票流程管理链不仅简化优化了发票服

务流程，同时，也有效地规范了发票管理行为，形成税务机关内部不同

部门之间、不同环节之间、不同岗位之间相互监督制约的内控机制。

2、基于发票运行管理流程，对发票管理活动中发生的

各种异常、风险进行预警监控，防范发票管理中出现的各种风险。

我们在CTAIS2.0江苏优化版——监控决策系统中，通过对发票管理流

程中关键信息的提取分析，对发票管理流程中各种主要环节的关键信息

进行日常跟踪和预警监控。

——在印制管理环节，对所有防伪用品存货、流向进行监控，对所

有发票印制流程进行跟踪，及时反映每一份发票申请印制单位、印制厂

家、发票流向、库房存放、进库出库等运行轨迹。

——在发票购领资格认定、用票量核定调整环节，对发票购领资格

认定不准确等异常进行及时监控，对发票领购量变化异常和发票领购量

频繁调整等异常情形进行适时监控。

——在发票购领、代开环节，重点监控发票购领异常及发票与申报

关联关系异常。如：有发票购领正常发生，但持续出现零申报的异常监

控；对个体户有发票使用金额超定定额、超起征点的适时预警监控提示；

对代开发票有应征税未征税监控。

——在发票缴销环节，有持续三个月、六个月、一年以上未缴销发

票的异常监控；对注销企业有专门的发票缴销情况监控；对旧版发票有

未及时清理的监控；对丢失、损毁有未缴销监控。

——在纳税评估、税务稽查等税收执法活动中，通输入纳税人的识

别号或纳税人名称，可以全面查询纳税人各类发票购领、缴销、使用，

发票供票资格变更、发票开具信息、发票违章信息等方面的内容，为纳

税评估、税