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开发区与行政区体制合一的成功实践

——青岛经济技术开发区管理体制创新案例分析

案例：

坚持以改革创新的精神谋划发展，逐步建立一套科学

创新的管理体制和运行机制，是青岛经济技术开发区经济

社会可持续发展的根本动力。本文主要讲述青岛经济技术

开发区通过不断推进体制、机制的创新，成功实现与行政

区管理体制合一的案例。

案例背景：

青岛经济技术开发区1984年10月经国务院批准，

原规划面积为15平方公里，建在与青岛隔海相望的黄岛区

内。黄岛原来是青岛市所属的一个县级区，下辖四个乡镇，

基本上是以农业为主的城乡接合部，面积220平方公里（现

两区总面积为274平方公里）。黄岛区内有大型电厂、大

型油库、港口，基础条件与浦东有类似之处。

小平同志南巡讲话后，我国掀起了新一轮对外开放、

加快发展的高潮，在这一背景下，山东省委、省政府决定

加快发展外向型经济，尽快形成由东向西、由沿海到内地

对外开放的整体布局。为了贯彻落实省委、省政府的决策

部署，充分发挥开发区的体制优势和政策优势，带动黄岛

的发展，实现两区优势互补，1992年山东省和青岛市政府

将青岛开发区扩展到黄岛全区，开发区管委会与黄岛区政

府合署办公，两块牌子一班人马，开了全国沿海城市把经

济区与行政区融为一体的先河。

案例分析：

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青岛开发区与黄岛区体制合一的成功经验，主要体现

在以下几个方面：

1、创新领导体制，两区部分领导交叉任职。两区体制

合一后，为了应对当时两区分离的实际情况，实现强有力

的领导，青岛开发区实行了一套机构、四块牌子的领导体

制，党政领导交叉任职。即：开发区的工委、管委和黄岛

区的区委、区政府合并设立、合署办公，工委（区委）、

管委（区政府）的主要负责人由一人兼任，并享受青岛副

市级待遇。2005年1月，市委、市政府对开发区的领导体

制做了调整，规定工委书记、区委书记与区长可以分设，

适当时候也可以一人兼任，管委会主任可由工委书记兼任，

适当时候也可以分设（目前由1名青岛市委常委兼任开发

区工委（黄岛区委）书记、管委主任）。开发区工委（黄岛

区委）常委不超过11名；工委（区委）设副书记4名（目

前实际为副书记3名），管委会设副主任4—5名；设黄岛

区政府副区长3—4名。其中，2名副书记兼任管委会副主

任、政府副区长，分工各有侧重。

2、推进机构改革，两区部分部门合署办公。两区合一，

在管理体制的设计上，指导思想是向开发区靠，保持开发

区精简高效的特色。但完全按照开发区的模式设置也是不

行的，因为开发区是一个单一的经济区域；黄岛区是一个

行政区，对区域内的经济发展、社会管理与服务均要负责。

按照有关法律法规，还要设立人大、政协、政法等部门。

综合以上因素，两区体制合一时，在机构设置和人员编制

总量上，定了这样一条原则：1+11，即合并后的总量小

于原黄岛区的1（两个硬指标：合并前区直机关、事业单

位共72个，合并后精简为33个，精简幅度为54%；人员

编制由合并前的1155人压缩为766人，精简幅度为

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34%）。采取的措施可以概括为5个字，即“合、撤、放、

改、转”，“合”就是将职能相近、交叉、重叠的部门合并，

如：组织部、人事局、编委办合并，一个机构多块牌子；

“撤”就是撤销一些专业性行政部门；“放”就是将政府“不