农村普惠型养老服务实现路径探索.docx

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农村普惠型养老服务实现路径探索

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向运华刘辞涛

[摘??要]我国经济上“未富先老”和制度上“未备先老”的国情决定了我们需要走发展普惠型养老服务之路。农村地区养老资源匮乏，养老服务发展相对滞后，存在内生性障碍，面临着更为严峻的养老挑战。基于普惠型社会福利视角，农村现有的养老服务形成了家庭养老、社区养老、机构养老、农村社会保险养老等多种发展方式，而且面临着家庭支持可及型削弱、服务供需匹配度不高、养老资源支撑性不足、统筹保障水平有限等短板。探索发展农村普惠型养老服务的路径支撑，即实现农村普惠型养老服务发展的可持续、高质量和方便可及的着力点应当是推进经济普惠、服务对象和内容普惠以及服务方式普惠。将农村地区的养老服务发展作为普惠型养老服务发展的推进重點，助力打通养老服务事业的“最后一米”，推动完善我国多层次养老保障体系建设。

[关键词]农村地区;社会福利;普惠型养老服务;人口老龄化;机构养老;社区养老;农村社会保险

[中图分类号]C913.7?[文献标识码]A?[文章编号]1002-8129（2021）09-0024-08

一、引言

人口老龄化的快速发展和养老服务需求的不断提高是我国在新时代面临的最突出的发展现实之一。据国家统计局数据显示，2009-2020年，我国老龄人口比例由13.26%增长至18.7%，老龄人口总数由17765万增长至26402万，增加了9688万人。面对人口老龄化的严峻形势，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要发展普惠型养老服务，这既是对民生需求和社会发展的现实回应，更是应对人口老龄化问题的重要战略部署。

我国基本养老服务体系建设已经取得了长足的进展，但是针对老年人的“适度普惠性社会福利”才刚起步，普通老年人获得的社会福利水平依旧低下，农村公益性养老服务体系建设困难很大[1]。养老服务发展由低水平覆盖到普惠型覆盖，需要推动养老资源不断向农村地区和中西部地区倾斜。据第七次全国人口普查数据显示，农村65岁及以上的人口比重高达17.72%，超出城镇6.61个百分点，和“六普”数据相比，城乡老龄化差距在不断增大，农村老龄化程度更高。据世界银行预测，到2030年，中国农村老年人口抚养比将攀升至34%，城乡老龄化倒置现象日趋严重，农村面临着更为严峻的养老挑战[2]。2017年，国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指出要补齐农村发展短板，加强农村养老服务发展。2018年，国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出提升农村养老服务能力的策略。

我国农村地区空巢化、高龄化和少子化现象突出加剧了养老服务发展难度。由于缺少经济保障和制度支持，现阶段养老服务体系尚未有效覆盖到所有的农村老人，家庭养老和机构主要关注的是高龄、失能老人，而社区养老和农村养老保险现阶段只是一种补充性的养老资源，并不能提供综合性的养老服务[3]。因此，健全与农村地区经济发展水平相适应的、可持续发展的普惠型农村养老服务体系尤为必要且迫在眉睫。

二、普惠型社会福利视角下的养老服务

福利制度建设是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的关键所在。我国“未富先老”和“未备先老”的国情决定了我们需要走发展普惠型养老服务之路。基于普惠型社会福利视角加大对养老服务内涵的理解，将农村地区的养老服务发展作为普惠型养老服务发展的推进重点，是国家实施积极应对人口老龄化战略的基础。

（一）社会福利模式的转变

我国经济社会不同的发展阶段，侧重的福利模式有所不同。随着经济转型和社会转轨，需要对福利模式进行重新定位。社会福利目标定位的经典理论是马克思以人为本的需要理论以及社会需要类型理论，即国家如何将社会福利资源提供给社会群体以满足他们需要，在需要为本的原则下进行创新并转型到适度普惠型社会福利，以促进和谐社会的发展[4]。2007年，民政部提出我国社会福利模式从“补缺型”向“适度普惠型”转变的要求，这一转变是循序渐进的。补缺型福利模式是指生活收入支持系统在市场劳动关系和家庭互助关系中的效用发生障碍时，由国家提供最低标准生存资助的一种保障形式[5]。有学者在对20世纪80年代社会保障体系的建构背景探索后认为我国补缺型社会福利制度是在经济基础、改革初衷、东亚福利和学理取向等四个因素的影响下而生成，在早期形成过程中具有制度合理性，但是随着经济与社会的发展，这种制度的历史任务已然完成，普惠型社会福利制度迎来了转型的机遇[6]。“普惠性”民生的内涵体现为对象的普遍性、内容的全面性、过程的均等化和质量的高标准[7]。有学者对我国普惠型福利模式进行了进一步的阐释，认为我国普惠型福利模式是基于普遍主义原则，由国家承担责任建立福利制度承