我国城市轨道交通行业PPP模式创新与实践.docxVIP

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我国城市轨道交通行业PPP模式创新与实践

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一引言

为适应中国特色社会主义进入新时代的内在要求，深刻把握世界现代交通发展趋势，中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，提出了“到本世纪中叶，全面建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国”的总目标。城市轨道交通作为现代综合交通运输体系的重要组成部分，是推动交通发展由追求速度、规模向更加注重质量、效益转变的重要举措。根据“十三五”规划，到2020年我国轨道交通里程将超过6000公里，轨道交通方面的投资将达4万亿元，一方面为城市轨道交通行业带来了巨大的发展机遇，另一方面也对城市轨道交通行业巨大的融资需求提出了挑战。

PPP模式作为政府治理体制改革创新的有效手段[1]，具有节约公共资金、缓解政府财政负担、降低政府长期债务[2]、提升公共物品和服务供给质量和效率等优点，有效地支撑了中国基础设施领域的建设和发展。但由于项目特许经营期较长、社会资本方和政府方彼此不完全信任以及对短期利益的盲目追求，过去几年PPP模式在中国的大规模推广出现了一些乱象和偏差，异化为部分地方政府招商和举债的工具与手段。近年来经财政部、国家发改委等相关部门积极引导，PPP模式逐步实现了规范、健康、稳定的发展。而具体到城市轨道交通领域，该行业具有投资额巨大、投资回收期长、沉淀成本高、投资收益低等特点，并兼具公益性与经营性，除PPP模式普遍存在法律制度和市场监管不到位的情况之外，在实践中还存在融资难、社会资本方身份错配、全生命周期不平衡报价、重建设轻运营等问题，与政府方实施PPP模式的初衷存在偏离。尽管专项债成为城市轨道交通主要的资金来源之一，PPP模式仍是扩大城市轨道交通供给的一种有效方式。本文首先对当前我国城市轨道交通领域PPP项目存在的问题进行分析和阐述，进而从社会资本方的角度出发，提出城市轨道交通PPP项目的创新发展模式——“前组合模式”和“后组合模式”，并依托具体案例进行阐述和总结，希冀为该领域PPP模式健康、稳定发展提供有益的探索和借鉴。

二城市轨道交通行业PPP模式存在的问题

自2014年起，国家大力推行PPP模式极大地促进了城市轨道交通行业的迅速发展，在一定程度上减轻了政府的财政负担，促进了政府职能的转变，提升了公共服务供给市场的竞争性，但在实践中也存在一定的问题，急需总结和分析。

（一）资本金不足且融资困难，PPP项目推进受到阻碍

资本金不足以及融资难的问题一直是困扰政府方和社会资本方实现PPP模式的关键问题之一，许多PPP项目都因为资本金难以到位而停滞不前。一般来说，城市轨道交通PPP项目最低资本金比例为20%，但其单体投资规模大（动辄上百亿元）的特点，使得政府方和社会资本方都面临较大的资金融资压力。同时，财政部于2017年底明确指出以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的情况不符合PPP项目规范运作要求。此外，参与城市轨道交通PPP项目的社会资本方通常为大型施工企业，其资产负债率普遍较高，有“出表”的需求，出资意愿较为薄弱，出资比例较为有限，且由于许多金融机构直接股权投资受限，当社会资本方自有资金不足时，只能通过PPP基金、专项建设基金等方式满足资本金的硬性要求，阻碍了PPP项目持续、稳定、健康推进。而《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称“资管新规”）的实施更加重了资本金融资的难度。

（二）社会资本方身份错配，全生命周期报价不平衡

根据城市轨道交通PPP项目运行实践，参与城市轨道交通PPP项目的社会资本方大多为建筑类央企，其参与PPP项目的主要目的是获得工程的份额以及利润，并不太关注全生命周期的运营服务质量和运营成本，这和政府在城市轨道交通领域引入运营商、推进PPP、提高运营服务质量的想法产生背离，导致身份错配和目的错配。同时，在实践中资本金融资期限一般较短，而PPP项目投资回收期一般较长，还存在期限错配问题。在资管新规出台之前，资本金融资还能采取“借新还旧”的方式勉强维持其现金流，但在资管新规出台以后，“借新还旧”的模式难以为继，极大可能导致社会资本方资金链断裂，被迫中止与政府方的合作或重新谈判。此外，由于建筑类央企没有轨道交通运营管理的资质和经验，其在投标时往往会在建设环节不进行降造，而把运营环节的成本尽可能地压低，通过不平衡报价获得短期施工利润，并在建设期结束后想尽办法退出项目，导致政府方和公共利益受损。而既能运营又有很强出资能力的社会资本方非常稀缺，难以形成有效竞争。

（三）信息不对称现象始终存在，引发逆向选择

城市轨道交通行业的公益性特征要求政府方必须肩负起投融资、建设管理的使命。随着各个领域市场化改革的不断深入，政府方虽然逐渐从公共物品和服务的“供给者”与“所有者