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土地使用制度改革与发展趋势

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一、1996年土地使用制度改革的形势分析

1996年是贯彻实施国民经济和社会发展“九五”计划的第一年，随着一些大的政策出台，土地使用制度改革也取得了长足发展。从总体上看，突出体现在以下几个方面：

1.建设用地总量大大下降，耕地减少势头得到明显遏制，但国家对土地的宏观调控能力依然薄弱，许多设想和要求还没有形成国家法规和政策措施加以实施，耕地保护形势十分严峻

一是，确立耕地总量动态平衡的战略目标，把保护耕地作为深化土地使用制度改革的基本前提和唯一目的，强调要树立在保护耕地的前提下发展各项事业、进行各项建设的指导思想，并正式列入《全国土地管理“九五”计划及2010年发展纲要》下发执行。目前，全国各地把保护耕地作为土地管理的首要任务，将保护耕地指标细化分解，狠抓落实。二是，加强土地供应总量控制，建设占用耕地总量减少，开发复垦地面积略有增加。截止到1996年上半年，全国已有60%的省、69%的市（地）和63%的县（市）完成了土地利用总体规划编制工作，有相当一部分地方正按照新的形势与目标抓紧进行修订与编制，各级土地利用总体规划的编制与实施对土地利用的宏观控制发挥了积极作用。从1996年上半年全国土地利用统计情况看，建设用地以及占用耕地数均控制在计划之内，总体形势较好。据不完全统计显示，上半年全国26个省、区、市非农业建设实际用地只占国家下达全年计划的15.5%，其中实际占用耕地占全年计划的15.4%。全国29个省、自治区、直辖市（江西省未报）上半年各类建设用地42346公顷，其中占用耕地21886公顷，分别比上年同期减少了5778公顷和566公顷，分别下降12.0%和2.5%。开发复垦土地面积为148353公顷，其中开发复垦耕地60397公顷，分别比上年同期增加22689公顷和1045公顷，增长18.06%和1.76%，从而使占用耕地面积小于开发复垦新增的耕地面积。即使过去建设用地规模偏大的广东省，1996年1—6月份非农建设用地总量只占年度计划的15%，与上年同期相比下降42.3%。三是，划定基本农田保护区步伐加快。截止到1996年上半年，全国30个省、区、市都开展了划定基本农田保护区工作，其中有13个省、市已全面完成。到1996年底，将有28个省、区、市（除新疆、西藏外）初步完成。从1996年已开展的全国基本农田保护情况检查看，基本农田保护工作总体情况良好，使耕地保护力度进一步加强。可以说，1996年耕地减少幅度将会大大下降，全年耕地净减少量可望控制在200万亩左右，这将远低于1995年583.3万亩的水平。但是，政府对土地的宏观调控能力依然薄弱，实现耕地总量动态平衡这一目标任务十分艰巨。集中体现在许多地方对实现耕地总量动态平衡重要性缺乏足够的重视，在行动上缺乏自觉性，对城镇规模盲目向外扩展，大量占用耕地的问题还缺乏有力控制手段；土地利用总体规划、土地利用计划的权威性不强，难以有效实施，乱占滥用耕地、低价卖地现象也依然存在。从1996年上半年建设用地数量上看，国家建设和农村个人建房占用耕地比上年同期分别增长1.72%和20.21%，保护耕地形势仍然十分严峻。

2.土地使用制度改革呈现新的发展趋势，土地配置趋优，但土地配置的市场机制作用尚未有效发挥，市场配置土地的比重仍然较低

一是土地使用制度改革呈多样化发展格局。沿海地区、大中城市重在规范国有土地使用出让、划拨土地使用权入市及房地产开发交易行为，市场秩序趋于正常。四川省绵阳市通过清理整顿土地隐形市场已收取土地出让金887万元。在中西部地区尤其在小城镇、边境口岸，土地使用制度改革进展很快。目前，国家土地局与国家体改委等11个部委共同抓了57个小城镇“地改”的试点，小城镇“地改”在全国普遍展开，效果明显。即使位于偏远地区的云南省大理州鹤庆县，1996年6月在距县城80多公里的乡镇拍卖43宗国有土地，仅8小时全部卖出，平均地价高于底价31.93%。二是，土地配置日趋合理。从建设用地结构看，基础设施用地和工业用地比重上升，房地产用地比重下降，用地结构日趋合理。如广东省1996年上半年工业用地量居各类建设用地之首达30.45%；交通、能源和市政公用设施用地稳中有升达35.5%，房地产用地只占18.4%，与上年同期相比下降了55.1%。在房地产用地中，普通商品房用地量、开发及交易量呈好的发展势头。从供地方式看，除国家规定应采取划拨方式供地外，土地有偿使用供地比重有所提高。从1996年上半年29个省、市、自治区的不完全统计，国有土地建设用地中，土地出让比重达34.8%。广东省1996年上半年国有土地有偿出让面积占到上半年用地总量的42.8%，出让总收入达37亿元。土地有偿使用方式中