土地一级开发市场情况分析.docx

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土地一级开发市场情况分析

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一土地一级开发市场现状

（一）土地一级开发概述

土地一级开发，官方政策文件通常称之为土地储备，按照新修订后的《土地储备管理办法》给出的定义，可以描绘为：县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。由此定义可知，土地一级开发行为主要包括征地拆迁安置、土地前期开发、土地看护与储存三部分内容。

具体而言，土地一级开发主要内容有：编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并在上级国土资源管理部门备案；编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据；办理土地一级开发手续（如项目规划条件、项目立项审核、征地批复、拆迁许可证等）；土地一级开发资金筹措和管理；土地征收与补偿和房屋拆迁与安置；土地一级开发基础设施建设，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等；土地一级开发验收评估；土地一级开发成本核算；土地的储存与看护等。根据实施主体的不同，土地一级开发可分为土地储备机构自行开发和企业通过招投标方式取得土地一级开发权两类开发模式。本文所讨论的土地一级开发市场主要指以企业为主体从事土地一级开发的市场，其开发模式如图9-1所示。

图9-1以企业为主体土地一级开发模式

（二）土地一级开发政策梳理

2012年，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布《关于加强土地储备和融资管理的通知》，强调：土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构彻底脱钩。前期开发工程施工期间，土地储备机构要予以监督管理，工程完成后，土地储备机构要组织开展验收，验收工作参照相关工程验收有关规定执行。对储备土地的管护和临时使用，土地储备机构可设立内部机构进行管理，也可通过公开招标方式选择管理单位。

2016年，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，进一步规范土地储备问题，规定土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得从事新增土地储备工作。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

2017年5月，财政部《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》出台，依据现行法律法规和地方政府债务管理规定，从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。

土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。但城投公司作为企业不受此影响，依然可以向金融机构进行土地一级开发业务融资。

2017年6月，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（即财预87号文）明确规定：严禁将铁路、公路、机场、通信、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

通过对国家层面的土地一级开发相关政策的梳理可知，土地一级开发业务虽然必须由纳入名录管理的土地储备机构承担，但并未将包括城投公司在内的一级开发企业排除在外。

（三）2017年土地一级市场概况

土地一级开发最大的目的是将生地变成熟地，达到划拨或者出让的条件，从而进行二级开发。由于土地一级开发缺少专业的数据统计，2017年土地一级开发市场的情况可以由土地一级市场即土地使用权出让市场的情况侧面反映。整体而言，土地使用权出让市场情况越好，土地一级开发需求量也就越大。

2017年，我国土地一级市场总体平稳，土地供应较2016年小幅度回升，受土地供应增长的影响，土地成交量以及出让金也小幅上升。分季度来看，一季度土地市场总体平稳，一线热点城市坚持调控，土地供应增长显著，二线城市则较为理性；二、三季度一线热点城市调控深化，需求外溢至周边三、四线城市；四季度全国整体供应量逐季攀升至年内高位，出让金同比增长逾四成。分城市来看，一线城市土地供应持续放量，成交量及出让金随之上涨，但受调控影响均价及溢价