文旅行业PPP模式应用.pdfVIP

文旅行业PPP模式应用

文旅行业PPP项目主要包括文化旅游、旅游配套设施、观光旅游、生态旅游、农业旅游和其

他等细分类型。社会资本参与文旅行业PPP项目投资运营，我国政府自2009年以来，一直

持积极扶持和鼓励发展的态度，多次发文件鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所

有制企业依法投资旅游产业，鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。特别

是财政部、文化和旅游部联合下发的《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导

意见》和《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》两个重要文件，对于

运用政府和社会资本合作（PPP）模式改善文化旅游公共服务的供给，促进文化领域PPP模

式的推广，鼓励社会资本以PPP形式积极投资文旅行业项目建设有重要的意义。

一PPP模式运用于文旅行业的必要性

从实践来看，PPP模式在公共服务和社会基础设施领域的供给呈三个特征：一是政府鼓励

PPP模式运用于文化旅游行业的根本目的是增加文化旅游公共产品和公共服务的供给；二是

PPP模式适用于运营管理专业化程度高且项目投资总额大的项目；三是“使用者付费”的项

目。基于此，旅游项目具有公共产品属性，兼有公益性与经营性的特征，且文旅行业的发展

往往资金需求大、投资周期长、项目风险较高，符合PPP融资模式运作需求。从理论及实际

角度探讨并论证旅游项目应用PPP融资模式的适用性，具有非常强的现实意义。总之，文旅

行业采用PPP模式具有理论和现实的必要性。

（一）破解文旅行业投资困局，突破文旅行业融资的瓶颈约束

从中国旅游发展的融资渠道来看，我国旅游业的融资渠道主要有以下四种。一是通过政府财

政投资。由于财政投资受财政预算的限制，主要投资于文化旅游项目以外的高等级公路和通

信设施的建设，投资于文化旅游行业的资金非常有限。二是通过国家政策性银行和国有商业

银行贷款融资。本着精准扶贫的考虑，通过政策性银行贷款融入的资金，主要用于景区外的

基础设施建设、景点建设等方面。然而，国有商业银行对景区小项目的资信状况缺乏信心从

而对其贷款支持不充分。三是通过资本市场和资产重组等资本经营渠道融资。由于中国证券

市场发展存在道德风险、信息不对称、政府监管弱化等问题，而且缺乏严格的法制环境，我

国旅游企业上市融资阻力较大，其资本市场融资的效果不是很理想。四是引进外商参与文化

旅游建设，提供投资。可是实践来看，许多外商投资者偏重景点投资，轻视基础设施建设投

资，只追求短期的投资和获利，造成地区旅游业难以实现可持续发展。

基于以上传统融资渠道的局限性，文旅行业的发展面临融资难问题。旅游类的经营性项目多

数为景区、酒店类和商业配套经营性物业，附带一些轻资产的户外体验性产品，总体来说投

资回报周期比较长，这些项目很难获得高回报或高收益率，而如果配套的景观工程或基础设

施无法纳入政府付费或者可行性缺口补助项目，或者这两块在整个旅游项目投资中占的比例

不大，如低于30%，那么风险就非常高，很多金融机构在对项目融资进行风险判断的时候就

可能认为项目收益低、风险高，项目贷款就很难通过金融系统的内部评审。也就是说，纯粹

靠使用者付费的旅游类PPP项目获得融资的难度非常大。

我国现有的融资渠道难以满足文化旅游产品的结构转型升级和文化旅游智慧化建设的巨额融

资需求。融资瓶颈不仅严重影响了我国文化旅游产业的健康可持续发展，而且阻碍了旅游企

业的规模扩张。所以旅游资源开发建设资金能否顺利筹措到位，是决定文化旅游业能否加速

发展的关键因素。基于文化旅游设施建设面临投资需求量大、投资回收期长、融资难等困

境，PPP投融资模式成为解决以上问题的主要方式。将PPP模式运用于文旅行业，既解决了

文化旅游项目的融资困难，又可以引入专业化的项目投资经营管理团队，提高旅游设施的建

设运营效率。因此，PPP投融资模式将为社会资本进入旅游行业铺垫道路，推动文化旅游产

业的健康可持续发展。

（二）文化旅游项目具有的公共产品属性适用PPP模式

文化旅游项目开发依托的主要是稀缺的人文资源，如非物质文化遗产的文物、遗址等，都是

文化旅游发展的物质基础。这些人文资源是人类宝贵的文化财富，所有权属于国家和人民，

不属于任何个人，在管理和使用权方面，不同地区的人文资源由区域政府管理，应该服务于

当地政府和人民。正因如此，文化旅游资产具有特殊性，是长久以来人类传承下来的共同精

神文化财富，政府有责任保证这些资产的保值增值，让全社会分享文化资源的外部效应。因

此，文化旅游项目不能完全进行市场化，因为私人部门的逐利性可能会导致文化资源的过度

开发，损害其可持续性