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公租房商业运作模式初探

时间:2010年11月12日09时41分来源:中国改革作者:李汝容、毛志荣

房地产行业，屡屡成为中国宏观调控的关键，这与商品房市场畸形发展有很大关系。中国已

经认识到，必须“两条腿走路”，让保障房与商品房同步。自2009年3月“两会”期间温家宝

总理在政府工作报告中首次提出“积极发展公共租赁住房”以来，中央和地方密集出台了一系列

文件。公租房政策的出台针对经济适用房与廉租房的制度缺陷与覆盖范围盲点，已成为完善保障

性住房体制、引导中国楼市理性健康发展的战略性举措。

但确定了“两条腿走路”的方针之后，如何拓展公租房的资金来源，确保公租房建设可持续

发展又成为新的难题。在这方面，资本市场在资金的融通运用上本可以发挥很大作用，现在由于

认识上的误区和证券产品的缺陷，其作用还远未发挥。

借助资本市场服务于公租房建设，是当前保障性住房体系制度设计面临的重要课题，核心难

点在于如何使作为公共品的公租房满足资本市场对资本品的要求。实际上，公租房、廉租房某种

意义上就是商业地产，是经营性物业，因此，可考虑引入国际通行的REITs（RealEstate

InvestmentTrusts，房地产投资信托基金）来扩大资金来源。REITs是一种信托基金，以发行收

益凭证方式汇集特定多数投资者资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合

收益按比例分配给投资者。在公租房基础上，REITs还可以在促进中国房地产业健康发展上有更

广泛的应用。

深圳交易所金融创新实验室会同房地产行业专业机构联想控股融科投资，针对公租房满足资

本品要求的制度设计、政府财政补贴的操作方式、房地产投资基金参与公租房建设的运作模式等

问题进行了探索，并相应提出政策建议。

财政支持难以为继

作为保障性住房政策的载体，公租房在以下三个方面具有“二次分配的公共品”特征。

——租金水平非市场化，低于市场价格。以重庆公布的公租房政策为例，租金价格拟控制在

市场价格的60%以内。

——公租房产权属于政府，一般归属于地方国有资产管理部门或房管部门。

——公租房租户的资格审查与管理由政府实施。

为确保作为公共品的公租房能够持续发挥保障民生的功能，在制度设计及操作环节需要解决

资金来源与退出机制两大难题。

在资金来源方面，公租房建设面临庞大资金需求，长期单纯依靠政府财政支持难以为继。以

重庆为例，根据重庆市市长黄奇帆在接受媒体采访时算的一笔账，在重庆主城建设2000万平方

米的公租房，算上建设成本与减收土地出让金，合计成本近1000亿元。

在退出机制方面，缺乏顺畅灵活的退出渠道，一方面将会限制社会资金参与公租房建设，另

一方面将限制公租房政策退出的灵活性，难以适应随着城市化、老龄化以及城乡经济差异等诸多

因素而不断动态变化的公租房需求。

制度设计应符合资本品要求

从全球范围的实践来看，越来越多的国家和政府尝试利用资本市场的力量、社会化的资金和

商业化的运作来帮助解决保障性住房难题。

基于对解决资金来源难题的考虑，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》

（国发〔2010〕13号）、住建部等七部委《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕

87号，以下简称“指导意见”）等政策文件，已明确了“鼓励民间资本参与政策性住房建设”的

基本原则。借助资本市场，可以为公租房资产持有主体提供退出机制，直接或间接地拓宽公租房

建设资金来源渠道。同时，必须清楚地认识到，在公共品市场化的过程中，应符合资本市场对资

本品的相应要求。

其一，资产的投资回报率应符合资本市场要求。资本市场投资者基于投资的风险对投资回报

率有明确要求和期望。对以房地产资产为标的的投资，投资者要求租金的回报率能符合市场水平。

其二，资本市场要求投资品的权属有明确界定。就房地产资产而言，资产持有人应拥有建筑

物及附着物所有权以及土地出让使用权，物业可以整体转让，且转让行为应当真实、合法、有效。

因此，在公租房制度设计上，需要根据资本市场的要求，完成公共品与资本品的对接。一方

面，需要通过政府补贴的方式弥补公租房资产租金回报率，达到市场可接受的收益率水平。补贴

方式一般可分为补贴前期投入成本的“补砖头”方式与建成后补贴