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失地农民低保制度执行中的问题研究

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陈佑康

【摘要】失地农民是我国城镇化进程的必然结果。农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系中的基础性保障措施，对于切实解决失地农民家庭的经济困难、维护社会稳定有着重要的现实意义。本文通过对云南省剑川县金龙村失地农民的实地调查，全面分析了农村低保制度在失地农民群体中执行时出现的问题，并做了原因分析，进而提出了若干对策。

【关键词】失地农民农村低保制度执行

农村低保制度的实施，对于改善广大农村居民的基本生活有着重大的基础性作用，是社会主义保障体系的关键一环。但是在农村低保制度执行的过程中，也出现了诸如确定失地低保对象难度较大、保障标准较低等问题，严重阻碍了农村低保制度的有效执行。在农村最低生活保障制度保障的范围内，失地农民是一群特殊的保障群体，它不同于老、弱、病、残等群体。失地农民作为当前我国城镇化进程的特殊产物，是农村最低生活保障制度的特殊保障内容。研究失地农民这一群体，对于健全我国社会保障体系至关重要，也是保障失地农民群体的合法利益的重要体现。

一、农村低保制度在失地农民群体中执行的现状

（一）云南省剑川县金龙村农民失地的背景

云南省剑川县金龙村地处剑川县行政中心所在地金华镇东边，距县城0.5公里。辖9个村民小组，现有农户385户，有乡村人口1529人，其中从事第一产业人数530人。全村耕地面积1511亩，人均耕地0.99亩。2015年，农民人均纯收入达到6564元。

随着近几年城镇化的快速发展，大量的农村土地被开发和征用，这直接导致了大量的失地农民的出现。金龙村大量土地的开发和征用主要集中在公共基础设施建设和商品房建设方面。以下是剑川县自2008年以来主要的基础设施建设项目：剑川县公租房、廉租房、剑川县新县医院，大丽高速支线、剑川啊鹏文化广场、农村信用社综合大楼、剑川县新公安局、新人民检察院、新法院、新森林公安局。据不完全统计，这些基础项目大约占用耕地546亩，占全村耕地面积的36%。

（二）大理州剑川县金龙村农村低保制度在失地农民群体中的执行情况

2007年，云南省政府下发了《云南省人民政府关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知》，开始这一制度在省内的执行。剑川县也在2007年颁布《剑川县最低生活保障工作实施方案》，农村最低生活保障制度在剑川县建立并开始实施。

近年来，剑川县金龙村农村低保制度的执行取得了初步的成效，保障的人数和户数都在不断的增加，保障的覆盖面也在不断的增加。根据实地调查，现有农户385户，有乡村人口1529人。截止2017年，失地户数347户，失地人数768人，失地户数占全村总户数的90.1%，失地人数占全村总人口的50.2%。数据表明，在剑川县金龙村，绝大多数的农户都在不同程度上失去土地。其中，全村失地农民2015年保障人数423人，保障户数278户；2016年保障人数531人，保障户数302户；2015年保障人数652人，保障户数330户。到2017年，失地保障户数占失地总户数的95.1%。可以看出，失地农户绝大多数获得农村最低生活保障金，农村低保制度的建立对于缓解剑川县金龙村的农村贫困问题起到了一定的作用，保障了当地失地农民的基本生活。

二、低保制度在失地农民群体中执行时存在的主要问题

根据实地调研，发现这一制度在失地农民群体中执行时出现诸如确定失地低保对象和低保等级难度较大，保障金标准较低等问题。结合对金龙村村民的实地调查，对低保制度在失地农民群体中执行时存在的主要问题做了详细的分析。

（一）确定失地低保对象和低保等级难度大

农村居民的家庭真实收入是确定低保对象和低保等级的最主要标准。但是农村居民的家庭真实收入却难以核定。一方面一些家庭不愿意提供自己家庭的真实收入情况，这使得在申报低保户的过程中造成隐报和瞒报的现象；另一方面，当前复杂多样的就业形式使得农村居民外出务工的收入越来越隐蔽。这使得在确定失地低保户的过程中，难以确定正确的失地低保户对象。

低保对象确定以后，低保对象的低保等级随之也要确定。根据《剑川县农村最低生活保障工作实施方案》的内容，低保等级分为三类，分别是83元/人、120元/人和160元/人。这种有差别的低保金等级，需要针对不同的失地农户的经济条件来确定失地低保户。由于失地农户的家庭经济情况难以调查，造成了低保金类别的难以确定。

（二）低保标准偏低

根据当前大理州剑川县实行的农村最低生活保障的标准，将最低生活保障金分为三个类别：83元/人、120元/人、160元/人。通过对剑川县金龙村失地农民的实地調查，超过七成的受访者认为当前的保障金标准偏低，不能满足当地居民的最低生活水平，只有将近一成的受访者满意当前的保障金标准。虽然农村最低生活保障金近几年来一直处于持续增加的趋势，但由于物价持续走高，生活成本不断上升，