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农户在我国耕地保护中的缺位表现及发展建议

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梁彩梅

摘要闡述了农户在我国耕地保护中的缺位表现，总结了农户在耕地保护中缺位的不良后果，并提出了发展建议，以期为我国耕地保护提供参考。

关键词农户；耕地保护；缺位；表现；不良后果；建议；中国

中图分类号F301.21文献标识码A文章编号1007-5739（2017）12-0295-02

耕地是生产粮食的主要物质载体，要保障我国粮食生产安全，就必须保证拥有一定数量和质量的耕地，但我国耕地的面积却在逐年减少，质量也在退化。因此，对耕地的保护任重而道远。在我国农村现行的家庭联产承包责任制中，农户是由一人或多人组成的，耕地的直接使用者就是农户的家庭成员——农民，他们是耕地的天然守护者，但我国土地管理的相关法律制度中，农户的这种主体地位却是缺失的。这势必不利于耕地的有效保护，只有将农户作为一股力量纳入耕地保护行动中，最终形成政府、集体和农户三足鼎立的保护机制，才能有效地落实和执行我国的耕地保护制度。

耕地是土地资源中的精华，是粮食生产的物质载体，是人类赖以生存的保障，是土地利用的最基本形式。在我国这样一个人口大国，必须保证有一定数量和质量的耕地，才能满足对粮食等农产品的需求。我国建国初期实行的土地改革制度使农民的地位发生了翻天覆地的变化，他们分到了田地，获得了实实在在的生产资料。对广大农民来说，这才是真正的当家作主。改革开放以后，农村土地制度迎来又一项重大变革——实行了家庭联产承包责任制。实现了耕地的集体所有权和经营权的分离，农户享有了直接对耕地占有、使用、收益的权利，并有部分处置的权利。权利和义务总是相辅相成不可分割的，所以理所当然的农户也应该是履行耕地保护的义务主体，但在我国土地管理制度中却没有体现出这一点，农户的主体地位在耕地保护中处于缺失状态[1-3]。

1农户在耕地保护中的缺位表现

在我国的农村地区，农民是耕地保护制度的被动接受者，在主观上缺乏耕地保护的自觉意识，在客观上也没有耕地保护的话语权，因而耕地保护实践演绎成一场政府自导自演的“独角戏”，这种政府主导的耕地保护机制已使中国的耕地保护实践付出沉重代价。土地相关管理制度中只是将耕地保护重任落到地方各级人民政府的肩上，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责，并没有提及农民在耕地保护中总担当的角色。在耕地保护实践中，被管理者是农民，他们被动接受政府的“服务”。政府只响应党的号召，却不顾及广大群众的意愿，甚至为了达到其自身的经济目标和政绩要求，不惜损害农民的切身利益[4-6]。

2农户在耕地保护中缺位的不良后果

2.1农民个人成为土地违法案件的制造者

由于耕地保护实践中，农民主体地位没有被明确，没有被赋予耕地保护的充分权利，所以当农民自身局部和短期利益与国家长远目标发生矛盾时，农民不会放弃自己的利益而去服从国家规定，他们会反其道而行之，不仅不会保护耕地，反而会成为土地违法案件的制造者，以至于以身试法，触碰法律底线。据统计，我国在1999—2006年7年间，农村个人违法案件就达893101件，占同期违法案件的77%，其中涉及到的耕地面积达9.6万hm2。

2.2中央对地方政府的监管力度削弱

地方政府虽是法律规定的耕地保护主体，但在实践中也会违背职责，逆向行事。但中央对地方政府的约束监管机制却存在漏洞，对地方政府的有效监管应该来自自上而下的约束和自下而上的监督2个方面。地方政府利用占有信息绝对的优势，可以提前采取应对措施，使得自上而下的中央对地方政府的监管力大大削弱。自下而上看，由于农民未被纳入耕地保护主体范畴，也就对地方政府无能为力，只能被动接受来自政府的不合理作为。

2.3地方政府和农民之间的矛盾不断加剧

由于法律没有对农户的耕地保护职责进行具体规定，所以在耕地保护中就不能与政府并驾齐驱，利益出发点时有不一致，这就使得矛盾不断被加剧。这将成为耕地保护制度落实和执行的障碍。据有关资料显示，仅2011年上半年，国土资源部受理的集体上访起数分别占来访起数与人次的28.3%和65%，同比增加57.5%和62.8%。

3发展建议

为了保障我国的粮食安全，现阶段我国实行最严格的耕地保护制度，在这样的法制背景下，应借机强化农户在耕地保护中的作用，使农户成为耕地保护制度的第一执行者。

3.1让农民成为耕地真正的主人，赋予他们耕地保护的发言权

农民作为耕地的直接使用者，也是利用耕地进行生产的直接投资者，对耕地的投入和产出情况很了解，掌握着第一手耕地实际生产能力的数据信息和性质档案，他们也是耕地质量和数量变化的直接体验者和目击者。他们能提供的这些数据和信息完全可以作为实行具体耕地保护措施的依据。因此，让农民站出来发言，倾听他们的呼声