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由“办”到“局”
地方金融监管的现在与未来
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一由“办”到“局”的改革
2018年3月，随着国务院机构改革方案在第十三届全国人大第一次会议审议并通过，新一轮的党和国家机构改革拉开序幕。此次组织机构改革也对中央金融监管机构的组成及职能进行了调整。方案不再设置中国银行业监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会，将两者的职能整合，新成立中国银行保险监督管理委员会。中央金融监管体系由原有的“一行三会”转变为“一委一行两会”。同样值得关注的是，2018年下半年以来，地方金融监管改革也拉开序幕并逐渐深入。其中，地方金融监督管理局的设置始终是陆续披露的各地地方组织机构改革方案中的一项重要改革内容——一场由“办”到“局”的地方金融监管体制改革正在稳步进行。
根据《吉林省机构改革方案》要求，2018年10月19日，吉林省地方金融监督管理局正式挂牌。吉林省地方金融监督管理局整合了原本分散在省金融办、省工业和信息化厅及省商务厅的涉金融业务监管职责。此外，该局仍加挂吉林省金融工作办公室牌子。
10月下旬，浙江省成立地方金融监督管理局，整合商务厅、省经信委和农业厅原有的关于融资租赁、典当、商业保理、融资担保和从事信用互助的农民专业合作社的监督管理职责。
11月8日，北京市政府在整合市金融工作局，市商务委员会的典当行、融资租赁公司、商业保理公司监管等职责的基础上，由原北京市金融工作局正式加挂北京市地方金融监督管理局牌子，作为市政府直属机构，对外正式履行职责。
与此同时，浙江、福建、河南、海南等地的地方金融监督管理局纷纷挂牌成立。截至目前，各省、自治区、直辖市层面的地方金融监督管理局基本完成挂牌。
由“办”到“局”，不只是名称的改变，更是金融监管职能的调整。长期以来，金融监督管理权被认为是中央事权，但是，由于发展地方经济的现实需求，在传统金融体系内外地方政府实际上均获得了一定的金融监督管理权。然而，在金融监管体制中地方政府处于何种位置尚不清晰，央地金融监管事权划分不清，加之地方金融监管目标导向不明、相应资源缺乏等情况，造成地方政府对于金融监管不够积极，甚至消极应对的情况。目前，破解地方金融监管困局、完善地方金融监管体系的步伐正从设立地方金融监督管理局开始。瞭望远方，地方金融监管要在立足目前地方金融监督管理事权“7+4”格局的基础上，基于历史逻辑和现实需求，在法治化和制度化的轨道上合理划分中央和地方监管事权，明确地方金融监管目标导向和监管机构定位，积极运用监管科技，充分发挥自律监管的作用，构建地方金融监管制度体系。
二地方金融监管的困境
我国地方政府的金融监管权历经多次变化调整。“2017年7月在第五次全国金融工作会议上确立了以中央为主、地方为辅的双层金融监管模式。”[1]目前，在各地已初步建立起由地方金融监督管理局主导的地方金融监管体系。地方金融监管机构主要负责监管地方资产管理公司、小额贷款公司、融资租赁公司、融资担保公司、典当行、商业保理公司、区域性股权市场等7类机构，对农民专业合作社、投资公司、地方各类交易所、社会众筹机构等4类机构重点强化监管，即所谓的“7+4”模式。但是，监管授权含混、监管机构定位不明、监管资源相对匮乏等问题仍突出地存在于地方金融监管体系之中。
（一）监管纵向授权不明确
地方金融监管纵向授权不明确是指中央和地方之间金融监管事权的划分方式，及中央政府向地方监管机构授权办法尚未确定。
我国目前中央与地方在金融监管领域的事权划分上较为含混，中央事权和地方事权同时存在，但是两者间的界限并不清晰，所以某些行业监管机构叠床架屋，某些行业又无人监管。通过一系列实践摸索，一部分适宜属地管理的金融监管权力逐步由中央下放到地方，由此“7+4”模式的地方金融监管格局初步形成，但上述“7+4”监管权限的分配，存在明显的授权来源不规范的问题，需要在法律制度层面进一步完善。以中央层面为例，一般直接在法律，或者行政法规、部门规章中授权金融监管机构对特定市场主体和金融活动进行监管。比如，《证券法》就授权中国证监会对证券业进行监督管理。[2]地方政府要行使金融监管权，需要法律明确规定或中央政府授权。然而目前，即便在所谓“7+4”范围内，地方政府的金融监管权力来源也较为混乱，法律效力存疑。
根据梳理，在“7+4”范围内，仅有融资性担保公司的监管权限是在行政法规层面，即在《融资担保公司监督管理条例》中有明确规定。地方资产管理公司、小额贷款公司、社会众筹机构、融资租赁公司、投资公司、商业保理公司、地方各类交易所的监管权大多是由国务院办公厅或各部委以通知的方式规定。区域性股权市场、典当行的监督管理权由部门规章层面，即《典当管理办法》规定。农民专业合作社的监管权力来源更加混乱，散见于
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