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地方政府专项债券存在的问题及对策

一、存在的问题与风险

（一）债务责任不清，信用评级错位，预算软约束

在专项债券发行、使用、本息偿还过程中，省级政府是举债主体，但实际用债和偿债的往往是市和区县（以下简称市县），存在债务主体责任不清、信用评级错位的现象，暗藏预算软约束倾向。

市、区县政府公共建设项目筹措专项债券收入的基本流程一般如下：首先，市县政府策划筹备项目并向省政府提交融资需求申请；其次，省政府审核、上报、获批后，组织全省专项债务发债融资工作，其中债券发行对应项目往往采取多个项目打包发债的方式，并将筹得资金转带给市县政府；再次，专项债券到期后，市县政府将到期债券本息上缴至省级政府性基金预算，由省级财政代为偿还。由此可见，专项债券流转全过程中存在着专项债券发行、用债、偿还主体相分离的现象，容易导致主体责任辨识不清的问题。

专项债券的信用评级对象错位。市场往往根据全省经济发展情况、省政府性基金收入情况以及项目所处领域全省层面发展情况等，评估新发专项债券信用风险。这将导致评级结果出现同质化，新发行的专项债券评级大多是最高级的AAA，不能体现项目本身和用债主体（市县级政府）的真实信用和风险水平。省级政府在无形中为市县政府提供了隐形担保，导致市县政府的债务风险意识弱化，省级政府与市县政府之间存在潜在的预算软约束。

由于市县政府之间信用等级差异难以在债券评级中充分显现，同时多地区、多项目集合打包发行专项债券、统一发行利率的做法进一步抹平了地区间的偿债能力差异。对于信用等级较高的市县，省级政府统一发行债券的利率可能高于其自身发债能获得的市场利率水平，使之承担不必要的债务融资成本。以2020年浙江省收费公路专项债券（二期）—2020年浙江省专项债券（九期）为例，期限为15年，发行规模为91.8亿元，债项信用评级AAA，信用评级公司为中债资金评估有限责任公司。专项债券筹得资金用以支持浙江省建德至金华公路项目、浙江省文成至泰顺（浙闽界）公路、G60沪昆高速公路金华互通至浙赣界段改扩建工程、G25长深高速公路德清至富阳段扩容杭州段及G25富阳至G60诸暨高速公路联络线工程、宁波舟山港主通道（鱼山石化疏港公路）工程项目等九项浙江省重点交通建设项目。建设项目涉及到省本级、台州市政府、绍兴市政府、宁波市政府等多个用债、偿债主体。而以上所提及的各级地方政府均依照省财政代发专项债券的具体安排，共享统一水平的债券利率，融资成本未能依偿债主体偿债能力的差异做到有效区分。同时，中债资金评估有限责任公司对该期债券的信用评估主要参考浙江省的宏观经济发展指标与浙江省一级政府的综合财力指标，对各实际用债、偿债主体的信用和风险未能做到合理评估。

（二）前期准备工作不足造成项目实际落地不及预期

由于专项债券发行额度实行限额管理，部分市、县为抢占本省专项债券额度存在虚报项目的情况，在前期准备不充分的情况下，上报可行性低甚至不具有可行性的项目。前期准备工作不足具体表现为项目用地是否符合土地规划、项目是否配套有足额的建设用地指标、是否能顺利完成征地拆迁等关键环节，未作充分实际调查。上述情况导致一些专项债券对应项目进入实施阶段后，在进度、质量和绩效等各方面达不到预期要求。

近年来，为缓解经济下行压力，地方政府专项债券新增数额较大。面对专项债务额度提前下达和省政府加速新增债券发行的要求，部分地区存在着项目准备不充分、甚至对建设项目仓促包装等现象。这导致部分项目融资时间与实际开工时间空档期较长，降低了专项债券资金使用效率，同时也增加了地方政府融资成本。为此，《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号）规定，各级地方政府应以资金绩效为导向，加快新增专项债券资金使用进度，确保债券对应项目形成实物工作量。但是在专项债务资金实际使用过程中，“资金跟着项目走”效果仍有待加强，专项债券筹得资金闲置的现象屡见不鲜。

仅部分省市公开的2019年度省级预算执行和其他财政收支的审计结果显示：福建省当年安排省本级和市县的专项债券有25.94%出现当年结转未使用，一些收费公路债券资金使用进度较慢，未能及时形成实物工作量；安徽省安居工程资金分配使用不及时，专项债券资金6.1亿元未能及时分配；广东省全省共有313个当年新增债券项目因项目进度与资金筹集不能及时衔接等原因，债券资金未形成实际支出，涉及金额169亿元，占当年全省新增地方政府债券2169亿元的7.8%。

（三）投资拉动效果欠佳，专项债券用途泛化和项目形式化

投资拉动效果欠佳，尚未形成与申报投资额度相一致的“实物工作量”。2019年、2020年部分专项债券的投资拉动效果不佳，存在“资金等项目”的问题，导致资金闲置。在实际工作中，一些地区的专项债申请、发行与资金到位等不能与项目手续的完善、项目实施条件、项目建设进度、投资进度等