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ABO模式在收费公路领域的创新应用

文甘肃省公路交通建设集团有限公司景宏福长安大学樊建强

财权事权不匹配，加之基础设施建设任务繁重，导致地方政府长期以来存在巨大的资金缺口。自2014年开始的新一轮财

税体制改革以来，地方政府直接融资、平台融资的渠道被切断。同时PPP模式日趋规范，地方债务发行又受程序与规模

所限，可供地方政府选择的规范投融资渠道日益变窄，在此背景下，授权建设经营模式（ABO模式）日渐盛行。公路是基

础设施的重要组成部分，ABO模式在收费公路领域能不能应用的问题在业界被广泛讨论。基于这一背景，本文重点探讨

了ABO模式的本质及政策依据、ABO模式在收费公路领域的适用性、收费公路ABO模式的交易结构设计、相关政策建

议等，期望能够为经营性不足的收费公路项目寻求一条依法合规且可行的融资创新之路。

ABO模式的内涵及本质西方国家，也有大量类似情况。从ABO模式实践可以发

ABO模式的内涵现，该模式的授权人是地方政府，被授权人通常是“公

ABO模式，即授权（Authorize）-建设（Build）-运益类国有企业”。被授权国企需代行归属于政府方的基

营（Operate）模式，是指政府通过竞争性程序或直接授础设施项目业主职责，且在授权范围内行使一定的公共

权相关企业作为项目业主，由该企业整合资源，负责项目管理职能。基于此，在ABO模式中，被授权企业实际上

的投融资、建设和运营，政府制定绩效考核规则并按约具备“公”的主体属性，ABO模式属于“公公合作”。简

定给予一定财政资金支持的政企合作方式。而言之，ABO是将原来直接交给属地国企操作而未划

2016年4月，北京市交通委员会代表北京市政府，与清界限的旧模式，演变成为参考特许经营模式而设定的

北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）“授权经营模式”。

签署《北京市轨道交通授权经营协议》，并首创ABO模

式。在该协议中，北京市政府授权京投公司履行北京市

随着政府融资渠道的收窄，ABO模式逐渐被热议。王卫娥摄

轨道交通业主职责，京投公司根据授权负责整合各类市

场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运

营等整体服务；北京市政府履行规则制定、绩效考核等

职责，同时每年支付京投公司295亿元的授权经营服务

费，用于项目的建设、更新改造和运营亏损补贴等，满足

其提供全产业链服务的资金需求。京投公司成为北京轨

道线网发展过程中的统一“业主”。从最初的ABO模式来

看，授权的是某一类型的整体项目，而非单个项目。

ABO模式的本质解析

从合作本质上看，ABO模式属于传统模式（公建

公营）的升级版。在公共基础设施领域，地方政府授权

属地国企提供公共物品是长期以来形成的普遍做法，在

责任编辑/杨燕美术编辑/李仪灵

2022年第01期（总第605期）｜中国公路

CHINAHIGHWAYVol.605No.012022

从理论角度看，ABO模式是公共基础设施领域市

场失灵的调控工具。不同基础设施项目，经营性有较大

差异。有一部分项目不具备完全市场化属性，无法通过纯

市场化方式进行运作，典型的项目类型主要是具备“大公

益，小经营”特征的准经营性项目。这类项目社会效益显

著，但自身经营性不足，从而对社会资本的吸引力不足，

导致市场失灵，需要政府干预。对此类项目采用ABO模

式，基于“公公合作”下属地国企“公”的主体属性，可以

在一定程度上解决此类项目的“市场失灵”问题，打破公

私合作模式中存在的“公”主体追求公益性与“私”主体

ABO模式属于传统模式（公