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地方政府资产负债表的编制和

使用

地方政府资产负债表的编制和使用

截至2014年中期，我国大部分省级政府已经在“权责发生制政府综合财务报告”

的框架下基本完成了地方政府资产负债表的试编工作，目前正在总结经验，争

取完善编制的原则和方法，并开始研究如何使用资产负债表。有些地区（如上

海、江西、安徽等）已经在区县层面开始试编政府资产负债表。

中国地方政府资产负债表的试编，原则上与国际通行的做法基本相符，但

在口径、估值方法、会计标准等方面也遇到了不少具有中国特色的问题。有些

问题的解决方案可以在短期内取得共识；但有些难点问题源于体制和政策的不

确定性，短期内难以取得完全共识。

笔者的观点是，处理这些难点问题时，首先应该考虑编制资产负债表的主

要目的是什么。从目前情况来看，我国地方政府编制资产负债表的首要目的应

该是帮助评估地方政府所面临的债务风险和未来的偿债能力。基于这个观点，

在处理口径等有争议的问题时就应该充分考虑：一是政府是否负有偿债责任（如

由于政府对公益性的国有企业负有偿债责任，这些国有企业就应该并表计入政

府资产负债表）；二是这些资产的可变现性（只有有一定可变现能力的资产才

有助于提高政府的偿债能力）。

编制中国地方政府资产负债表的若干难点

第一，国有企业是否和如何计入政府资产负债表。发达国家的国有企业占

GDP的比重多在1%或略高的水平，国有企业纳入政府资产负债表的具体方法和

原则（如完全并表或仅将国有企业权益计入政府资产负债表）对政府资产负债

规模的影响不大。但是，我国国有企业占GDP的比重高达30%，资产（或净资产）

占全国企业的比重更高，并表方法因而可能会显著影响分析的结论。

笔者的建议是，将国有企业分为公益性与非公益性两类。公益性国有企业

承担公益性责任，现金流无法持续覆盖项目成本，政府对其负有显性的偿债责

任，应该将其并入政府资产负债表。对于非公益性的国有企业（如在竞争性领

域的国有企业），政府不应承担其偿债责任（若干竞争性国企即使倒闭也不会

导致公共服务的中断），但有出售（变现）所持有股权的权利，因此应当将政

府持有的该企业权益计入政府资产负债表中。

在实际编制地方政府资产负债表的过程中，公益性与非公益性国有企业之

间会出现“灰色地带”，比如，有一些同时承担公益性与非公益性项目的平台

类国有企业。因涉及尚未完成的国有企业改革，目前只能暂时借用上级机构设

定的口径（如审计署规定的政府融资平台）来定义公益性企业，未来则可以考

虑为公益性项目（而非企业）单独编制资产负债表，并将此表并入政府资产负

债表。从长期看，地方融资平台的改革方向应该是将公益性项目整合在公益性

国有企业内，同时将非公益性项目逐步独立为非公益性企业，不再纳入平台口

径，或出售给民营资本。在这项改革取得实质性进展之后，“灰色地带”自然

消失，国有企业如何纳入政府报表的问题也就迎刃而解了。

第二，特殊资产是否应该计入政府资产负债表。所谓特殊资产，指部分没

有相应负债的公共基础设施（如公路、桥梁、公园等）、土地和矿产等自然资

源、文物资产等。

笔者的建议是，不收费的和无法收费的公共基础设施，可以暂不计入。原

因在于，这些资产存在的目的是为公众提供不可或缺的公共服务，它们无法变

现，其存在并不增加政府的未来偿债能力。

土地和矿产资源的情况较为复杂。笔者的建议是，已经被政府（如土地储

备中心）收购的土地应该计为政府资产，但尚未收储的土地暂不计入。理由至

少有二：一是未来哪些土地可以出售以及出售的市场价格有巨大的不确定性；

二是如果将未来可能转让的土地都计入政府资产，会造成“政府未来财政总收

第六，提供金融资产负债表。地方政府的资产负债表中应该包括金融资产

负债表。金融资产的主要内容为现金、存款、有二级市场交易的债券、股票、

各种应收账款等可变现资产。金融资产负债表的数据较易获得，对资本市场判

断地方政府的流动性风险有较高的价值。如果某些地方在短期内难以公布完整

的资产负债表，可以考虑首先公布其金融资产负债表。■