长三角跨区域行政治理思路研究1.docxVIP

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长三角跨区域行政治理思路研究

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一、治理视角的跨区域行政治理理论分析

所谓治理（Governance），本质上是一种制度机制。美国学者奥利弗?威廉森认为“制度就是治理的机制”，制度环境可以视为一种给定的前提条件，治理是各种制度和机制合理安排的结果。联合国全球治理委员会（CDD）认为“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。治理理论的创始人之一罗西瑙则将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。总之，治理是基于一定的制度环境，将各种制度作为前提和变量，在此基础上进行制度整合和协调的过程，以促进公共事务的公正有效治理，推动社会的发展。因此，治理并不是单纯的管理意义上的概念，是公共部门（政府）、私人部门、公民社会和第三部门共同合作参与的互动治理模式。它更强调行政管理中的参与、合作、互动、责任、公平与效果。

由于经济社会发展的融合性，行政区域间合作交流的必要性和可能性增加，地方政府间的合作也正日益成为行政治理的重要内容。例如行政区域间的经济合作、资源共享、文化交流等等。以上海举办世博会为例，在带动南京、杭州、苏州等城市的旅游方面贡献尤为突出。地方公共事务的管理越来越多地呈现出跨区域发展的趋势。

二、长三角跨区域行政治理的历史分析

长江三角洲跨区域行政治理问题的产生有其一定的历史发展过程。在历史上，长江三角洲区域一直被称为“鱼米之乡”和“丝绸之乡”，经济比较发达，近代工业兴起也较早，是工业城市较为集中的区域。进入现代后，由于长江三角洲的地理优势和经济发展优势，逐渐开始重视长三角区域整合和合作治理的问题，大致可以分为四个阶段。

中央政府行政手段推动区域整合。长江三角洲跨地市治理最早可以追溯到1980年,为了打破计划经济体制下形成的地方市场分割,中央政府提出了跨地区经济联合的思路。1982年，国务院决定通过区域规划的协调,建立长江三角洲经济圈，主要目的在于解决地区间、部门间的矛盾,培育市场、解放生产力。

地方政府主动介入推动区域合作。20世纪90年代,伴随着上海浦东开发,长江三角洲区域一体化提速。1992年,长江三角洲14个城市组建了“城市协作主任联席会”。1997年,为了进一步加强城市间的合作,成立了新的长江三角洲经济协调组织“长江三角洲城市经济协调会”，标志着长江三角洲城市定期的、正式的会晤与协调机制开始建立。

地方政府与社会多元合作发展阶段。2002年后,省级政府的积极参与拉开了长江三角洲城市全面合作序幕。2003-2006年,江浙沪二省一市举办了旨在推动长江三角洲一体化的各种会议,并签订了一系列地方政府间协议,长江三角洲成员城市步入实质性合作阶段。2007年12月,城市经济协调会第8次会议在常州举行，开始重视各级政府、企业和市民社会多方参与的合作伙伴关系构建。

区域合作治理模式创新发展阶段。2008年，国务院颁布了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，规划到2020年形成以服务业为主的产业结构，区域内部发展更加协调，形成分工合理、各具特色的空间格局，社会保障水平进一步提高，实现基本公共服务均等化，率先基本实现现代化。长三角经济社会发展目标的实现有待于其区域间合作治理模式的创新发展，通过合作治理模式的创新来推动区域的创新发展。

三、推进长江三角洲跨区域行政治理的建议

第一，加快推进政府改革与创新。跨域治理中有效制度供给必须以政府改革与创新为保障。在地方政府职能转变不到位、在自下而上监督缺位、市民社会不发育等行政体制改革滞后的情况下,相关行政体制改革应成为跨域治理变革的基础,这包括政治与行政关系的调整,还包括政府与市场、政府与社会关系的重新定位。

第二，成立政府多层次的协调组织与制度。针对长江三角洲区域合作过程中“议而不决、决而不行”问题,当务之急是建立超越地方政府之上的、强调统一与集中的大都市政府或都市联盟等跨区域政府合作组织形式，这已成为长江三角洲跨区域合作的制度选择。

第三，推动第三部门和公民社会的培育。基于治理的理念，跨区域行政治理需要构建政府主导、社会参与的治理机制，积极推动多层次的第三部门组织和公民社会的培育,以构建上下联动、多方力量参与、网络化的区域治理模式和体系。

第四，建立跨区域治理的政府绩效评估体系。要将跨区域行政治理的效果纳入政府绩效评估体系，通过设立科学的政府绩效指标，制定包括基本目标、评价标准、保障措施、权责义务等内容的政府绩效评估体系，建立注重效果和公