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“新安江模式”下的流域生态补偿可持续投入机制研究

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彭玉婷

摘?要：“新安江模式”是全国首个跨省流域横向生态补偿的重要实践成果。而补偿资金是水源地生态保护和绿色发展的关键。本文通过剖析当前安徽省新安江流域生态补偿投入机制中存在的问题，提出构建市场化多元化的资金制度，及稳定的可持续投入机制的对策建议。

关键词：新安江模式?生态补偿?投入机制

新安江流域生态补偿作为全国首个跨省流域上下游横向生态补偿试点，自2012年正式启动以来，三轮试点工作取得了丰硕成果和宝贵经验，形成了习近平生态文明思想的重要实践成果——“新安江模式”。在新安江流域水质量和生态环境稳步提升后，已进入共建新安江——千岛湖生态补偿试验区的新阶段，致力于“坚持在发展中保护、在保护中发展”。而补偿资金是生态补偿机制的关键，是流域生态补偿中各利益相关者关注的核心。为进一步实现新安江流域生态补偿机制的长效稳定运行，推进新安江——千岛湖生态补偿试验区建设，促进流域高质量协同发展，亟需构建市场化多元化的资金来源结构，完善生态补偿资金制度，建立稳定的可持续投入机制，实现生态补偿机制从政府推动向市场推动转变，从绿水青山向金山银山转化。

一、新安江流域生态补偿资金来源现状

上游水源地在市场化多元化资金机制方面进行了积极探索，资金渠道不断拓宽，资金规模有所增加。现有生态补偿资金来源主要渠道：一方面是政府资金——生态补偿费即生态补偿试点专项资金。该资金来源于中央财政纵向转移支付和两省地方财政横向转移支付，但中央财政资金从第二轮开始退坡，到第三轮完全撤出。2010—2019年，中央财政及皖浙两省共计拨付试点专项补偿资金45.9亿元，其中，中央财政20.5亿元，浙江11亿元，安徽14.4亿元。此外，还有省市县（区）各级政府财政补贴。另一方面是政府资金与市场资金相结合。一是黄山市创新性地成立了新安江绿色发展基金，由市信投集团、国开证券有限责任公司与中非信银（上海）股权投资管理有限公司共同设立，基金规模20亿元，其中新安江生态补偿试点资金4亿元，国开证券募集资金16亿元;二是政府和社会资本合作的公共服务PPP模式，如黄山市农村污水治理PPP项目和农村生活垃圾治理PPP项目等。另外，政府利用融资模式的亚行贷款新安江综合治理融资项目。

从资金来源渠道可以看出，新安江流域生态补偿资金是以政府资金和财政资金为主导，这一补偿模式为生态补偿机制顺利实施提供了重要保障，但同时也缺乏长效性和稳定性，生态补偿投入机制亟待创新与转型。

二、新安江流域生态补偿投入机制存在的问题

（一）资金供需缺口较大

截至2020年4月，黄山市新安江流域生态补偿试点项目累计完成投资177.6亿元，上游获得的生态补偿资金与生态环境治理的实际投入相比，相差甚远。从资金供给看，由于缺乏定价依据、水权不明晰和法律制度不健全，生态补偿标准低。从资金需求看，随着水环境质量提升，生态效益的增速放缓，边际效益治理成本增加，加上考核标准不断提高又增加了治理难度和成本，资金供需矛盾不断加剧。

（二）资金筹集渠道单一

试点工作进入第二轮后，水源地黄山市创设了新安江绿色发展基金，拓展了资金来源渠道。但其资金仍主要来自于财政资金和国有资本，撬动社会资本有限;监管严格、使用范围受限;种子基金多投放到市外，对本地发展支撑仍不够。新安江流域生态补偿以政府资金为主的模式，不能满足巨大的资金需求，造成上游地方政府财政负担过重，增加了资金来源不稳定性，同时影响补偿资金使用效率和生态治理项目的可持续性。

（三）生态补偿范围偏窄

生态补偿的基本原则之一是“谁受益，谁补偿;谁保护，谁受偿”，补偿资金应依据生态保护的贡献程度在政府、企业、居民之间进行合理分配。新安江流域生态补偿其实际运行仍停留在政府补偿阶段，实行的是项目化管理和建设。直接补偿到企业和居民的资金占比较低，沿岸居民因环境整治和禁渔期，致富途径受限。市场化的补偿运作机制不健全，未充分体现生态产品的市场价值，生态服务提供者的利益未得到合理保障，造成社会参与积极性不高，生态保护内生动力不足。

（四）不同类型补偿资金缺乏统筹性

试点资金主要用于农村面源污染、截污工程、工业点源污染治理、生态修复工程等项目建设。上游的森林保护对涵养水源具有重要作用，但流域生态补偿中并未涉及。公益林、退耕还林等补偿标准在国家现行标准基础上提高的程度主要依据当地财政能力。上游黄山市公益林补助标准为每年18元/亩，低于省内的马鞍山和安庆，与浙江淳安县补助标准（每年45元/亩）的差距更大。“水”“林”等不同资源要素、不同领域的生态补偿资金未统筹整合，缺乏整体性和系统性，不利于发挥政策的集成效应。

（五）缺乏长效稳定的资金来源机制

新安江流域生态补偿的标准主要根据水质考核达标情况、补偿主体意愿等，不包括水量，补偿标准的设