中国城市应急管理体制建设研究.docx

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中国城市应急管理体制建设研究

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近年来，我国各类突发事件频发，给人民群众的生命和财产造成很大损失，城市应急管理工作的重要性日益凸显。城市应急管理不仅直接关乎社会稳定、人民健康，还间接影响社会发展的方方面面。时代变迁、社会发展以及新安全态势对城市安全与应急管理工作提出了新的要求。必须在充分了解我国城市应急管理体制发展历程的基础之上，总结此次对新冠肺炎疫情应对过程中城市应急的有效经验，为我国城市应急管理体制的进一步完善提出新的建议，促进城市安全水平的提升，满足人民在安全方面日益增长的需求，并服务城市其他领域的高质量发展。

一我国城市应急管理体制发展历程

我国城市应急管理体制大致经历了“初步发展”、“重大转折”和“综合优化”三个阶段，应急管理工作理念发生了重大转变，即从以往的被动执行转变为主动应对，从单项的针对性管理转变为综合性的防控，从注重事故发生后的救灾转变为提倡事故发生前的减灾，以更好地顺应城市安全大环境的变化趋势。

（一）初步发展阶段：1949～2002年

新中国成立之初，在“一元化”领导体制下，我国建立了诸多专业的救援队伍和灾害应对机构，它们分散在不同管辖范围之内。这一时期的应急管理模式趋于分散管理、单项应对，各救援队伍和组织机构一般都是独立负责单一性或专业性事故灾害的预防和抢险。在这一时期我国政府对洪水、地震等自然灾害的预防与应对尤为重视，但组织机构职权划分十分模糊，多采取“人治”的方式，强调应对经验，经常在遇到突发事件时，出现党政双重领导的问题，严重妨碍应急统一指挥。

虽然这一时期颁布的相关法律法规较多，但大多针对某一特定领域，如《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防沙治沙法》等。法律的针对性也较强，如《中华人民共和国水污染防治法》中就对工业水污染、城镇水污染、农业和农村水污染、船舶水污染、饮用水水源保护等方面做出了详细的解释。这些单项法律彼此独立，相互之间的关联度不高。

（二）重大转折阶段：2003～2017年

这一时期，我国城市应急管理的发展经历了重大转折。为总结2003年总结抗击“非典”的经验和教训，十六届三中全会决定中明确提出：“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，完善安全生产监管体系”。“一案三制”的制定和修订被提上了议事日程，这是我国应急体系改革的里程碑。在经历了2003年的“非典”事件后，我国充分利用政府行政管理机构资源，将相关议事协调组织和联席会议进行了整合，应急管理体制的综合协调性有了质的提高。

《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）这一综合性的应急管理法律因此应运而生。该法提出应急管理的突发对象应包含四类，即自然灾害、事故灾难、社会安全事件和公共卫生事件，体现了原先以自然灾害突发事件为主的应急管理向多类突发事件拓展，同时明确了各级政府与社会团体、企事业单位、公民个人等非政府力量在应急管理中的责任和义务，提出国家要建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。《突发事件应对法》的颁布实施，对于预防和减少各类突发事件，减轻和消除其带来的社会危害具有至关重要的作用，同时也标志着我国城市应急管理模式开始向综合应对转变。

2008年，对中国应急管理领域来说又是一个特殊的年份。在总结了汶川地震和南方雪灾的抢险救灾经验后，国家高度重视应急管理领域的体制建设，提出了更多有针对性的方针政策以弥合以往应急管理过程中暴露出的管理性问题。安全问题被纳入国家社会经济建设的重要议程，地方安全规划和部署深入推进。

（三）综合优化阶段：2018年至今

2018年，我国应急管理事业发生了根本性变化。以前条块分组、各自为政的应急组织体系在面临大的灾难时，很难迅速整合成一支协调的队伍，需要一段较长的磨合时间。于是党中央决定将分散在诸多部门的各项应急职责进行整合，形成一个综合性的应急管理部，作为国务院组成部门。打造一个“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的中国特色应急管理体制。

此次应急管理机构改革整合了消防、各类救灾武警和安全生产等应急救援队伍，有利于解决以往单项应对、分散管理的问题，提高了突发事件应对的综合管理能力。应急管理部组建以来，各级政府逐步落实机构改革、人事关系转隶和综合消防应急救援队伍组建，实现了应急管理体制的脱胎换骨。同时，针对频发的各类突发事件，尤其是自然灾害和安全生产事件，新成立的应急管理部门坚持边组建、边应急的原则，快速进入应急状态，统筹应急响应与日常管理，切实维护了人民群众生命财产安全和社会稳定，推动了国家应急治理体系的现代化。

二从新冠肺炎疫情看中国城市应