政府预算调整标准和范围辨析.docxVIP

??

?

??

政府预算调整标准和范围辨析

?

??

?

?

?

?

?

?

?

???

?

?

?

?

?

人民代表大会及其常务委员会监督下进行的预算调整是预算管理的重要内容，规范界定预算调整标准和范围，有利于预算的高效执行和顺利完成。虽然我国新实施的预算法对预算调整范围作出了明确规定，但是，法律规定的预算调整范围相对于预算管理实践显得过窄，仍然没有跳出收支总额平衡的调整标准界定。为建立规范科学的预算执行调整机制，保证预算调整的科学性和合法性，必须对预算调整的标准和范围作进一步细化规定。

一对预算调整界定标准和依据的论争

预算调整作为政府预算管理的重要内容，关系到参与预算管理和监督各主体的权利分配以及财政资源配置的绩效问题。如何界定预算调整的含义，在什么情况下进行调整以及调整的标准和范围是什么，目前来说，国内外对此并没有统一的标准和规定。对于预算调整的标准当前存在两种不同的观点：一是以我国1995年实施的预算法（以下简称老预算法）为代表的“预算收支平衡”的界定标准。2015年实施的预算法（以下简称新预算法）将此标准进一步明确为“预算总支出是否增减”。该标准认为，预算调整必须是改变了年初审批过的收支总数字及平衡状态，否则，不属于预算调整范围。二是许多国家都普遍认可的“预算执行变更”的判定标准。该标准认为，预算执行中只要改变了年初审批过的预算数字，不论是收支总额还是收支结构和项目数字，都属于预算调整。客观地说，由于经济形势改变、政治博弈持续、领导集团更迭和公众焦点转移等原因，在一定经济理论和技术支撑的前提下，经济预测和预算收支预测信息难免会出现纰漏，预算执行情况也就难以与年初审批过的预算收支完全相同，于是，预算调整就成为预算管理过程中的重要环节和内容。预算执行机关既要维护年初法定预算的严肃性，又要适应不断变化的预算新环境。如何提高预算执行中调整的科学性，以更好地满足人民群众的社会公共需求，是必须认真思考的课题。

二我国新老预算法对预算调整标准的规定

作为预算法规定的重要内容，预算调整往往被单列一章加以说明。老预算法规定，预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。按照该规定，预算调整只是实现预算平衡或控制赤字额度的重要手段，除此之外不能进行预算调整。也就是说，在预算执行中，只要不影响预算平衡或增加赤字规模，各级政府有权直接做出不属于预算调整的其他一切预算改变的决定，不需要履行法定审批程序。

新预算法第六十七条规定，经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：一是需要增加或者减少预算总支出的；二是需要调入预算稳定调节基金的；三是需要调减预算安排的重点支出数额的；四是需要增加举借债务数额的。第六十八条规定，在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。第六十九条规定，在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。同时，第七十条规定，经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行。未经新预算法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定。第七十一条又规定，在预算执行中，地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整。第七十二条规定，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。从上述各条规定来看，新预算法对预算调整范围的规定，仍然没有跳出按照预算平衡标准界定的范畴。

具体分析新预算法六十七条规定。需要增加或者减少预算总支出的规定：是否可以这样认为，预算支出结构的变化只要不造成预算总支出的增加或者减少，就不属于预算调整？需要调入预算稳定调节基金的规定：一般是预算执行中收入不能满足支出的需要时，通过调入预算稳定调节基金及时满足增加支出的需要，这样一来，预算收支数额同时增加后，全年预算执行结果势必会造成预算总收支数额的增加。需要调减预算安排的重点支出数额的规定：一般来