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总规改革背景下衡阳市“多规合一”的研究

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蒋蓓宋启迪

【摘要】在总规改革背景下，新一轮城市总体规划编制及“多规合一”试点兴起之际，本文分析了衡阳市当前多规存在的问题以及“多规合一”工作的必要性。本文中确定了衡阳市多规合一的目标和主要内容，并提出了多规合一的实施措施。通过“多规合一”的信息平台建设使新的衡阳市城市总体规划编制的空间规划体系更为健全。

【关键词】城市总体规划改革;多规合一

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.036

1、背景

1.1城市总体规划改革

当前，在党中央的带领下，以一系列新的思路、理念、战略的治国理政，把我国经济社会带入新的发展阶段，中国进入了新的发展时代，面临新时代中国的发展目标以及建设的新要求，作为战略性、纲领性的城市总体规划的改革也提上了日程。根据国家空间规划体系改革要求，中央相关部门也出了城市总规改革指导意见，并在相应的文件中强调“各试点城市要在新一版城市总体规划编制时，同步完成空间规划信息平台的建设”。

衡阳市城市总体规划的年限是2006年至2020年，现已经启动新一轮城市总体规划的编制工作，在新一轮城市总体规划编制中应以中央精神、省级部署来引领城市发展，实行城市总体规划改革。

1.2多规合一的发展

从2014年开始中央相关部门就发文提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，要求试点探索“多规合一”的具体思路，形成一个市县一本规划、一张蓝图，同时探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。2016年，中央就提出开展省级空间规划试点，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”积累经验、提供示范。2017年，住房和城乡建设部印发了《住房和城乡建设部关于城市总体规划编制试点的指导意见》（建规〔2017〕200号），文件中强调以“统筹规划”和“规划统筹”为原则，落实“多规合一”的工作，并明确提出建立“多规合一”空间规划信息平台。

衡阳市目前正处于经济高速发展的时期，整体城市建设将落实“五大发展理念”，推进“五个新衡阳”建设。为贯彻落实中央、省、市关于加快推进“多规合一”的工作要求，著力推进衡阳市规划体制改革，强化空间管控能力，提高政府行政审批效率和服务水平，真正实现“一张蓝图干到底”，必须开展衡阳市“多规合一”改革实施工作。

2、“多规合一”的定义

“多规合一”其实就是把主要部门各自为政的规划由分散通过一个信息平台整合一起，如国土经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、生态环境保护规划等一系列规划统筹在一个框架内，从而协调运作，通过“多规合一”可以确定统一的发展目标，永久基本农田保护线、划定城镇开发边界、生态红线，林业保护线，确保各自部门的规划在发展目标、规划期限、土地用途管制、水源地和水系、生态环境保护、重大基础设施和公共服务设施布局等强制性方面保持一致性，形成市、县一张蓝图的空间规划体系。

其实“多规合一”不是简单的多规叠加，并不是把不同部门规划的所有内容都放在一个框架内，“多规合一”就是借助整合机制，梳理各类规划成果，校核上位规划、相关专项规划和下位规划规划要素的衔接情况。从技术方面来说，“多规合一”所要做的主要工作就是把城市总体规划与其他部门的规划中的强制性内容统筹与协调，如规划区范围、环境保护、基本农田和绿化用地、自然与历史文化遗产保护等。

3、“多规合一”的必要性

衡阳市06版总规实施以来，城市的空间布局、土地利用、基础设施建设基本都是按照总规要求进行综合部署和统筹安排，但是在实际操作中，城市的发展以及其他方面的建设有些偏离总规的目标（如城市的发展方向），城市总体规划被赋予了过多的责任，包罗万象而难以担当“龙头”的作用。

通过“多规合一”，多个规划在统一框架内，新的衡阳市总规编制改革就必须走向战略性——城市—区域层面的全域空间协调发展，在城市和镇区层面与其他规划处理好空间界定和横向的管控分工关系。城市总体规划向战略性和政策性的转向，以及对中微观地方层面的管理空间划界，将有助于避免在土地利用和设施建设等细节问题上与“土规”和其他相关规划产生矛盾，从而既提升城市总体规划的宏观统筹作用，又有利于城市总体规划对下层次规划的约束和指引作用。

4、现实多规各异的根源

4.1城市空间管控的不同

由于各部门规划的主体、规划依据、实施措施、监督机制不同，以及规划期限、规划目标的差异，导致各规划中的城市空间管制的内容存在着较大的差异;其中衡阳市“城规”与“土规”的用地分布的矛盾是最为普遍。并且，长期以来，各部门也都已习惯于各自行政的思维和路径，一旦涉及部门利益，相互之间很难妥协。

4.2城市用地斑图的不同

城市用地斑图主要是指“城规”、“土规”“林规”等规划之间用地的差异。衡阳市城市规划确定的建设用地而“土规”确定为非